行政程序法基本原则研究
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时间：2017-10-13
一、 行政程序之内涵
我国学者之间对行政程序概念之争议较大。其中，最具代表性之观点应属应松年教授和张树义教授，他们认为，行政程序是指行政主体作出行政行为时所应遵循之方式、步骤。我认为，行政程序是行政主体在作出行政行为时必须遵守的一系列规则，它是动态与静态之结合体，表明行政主体应按照法律规定之方式积极行使职权，是约束行政主体依法行政之一大法宝。行政法学界对行政程序法之价值理念已经有了比较统一之认识，学者们普遍认为公正与效率是行政程序法之两大核心目标。行政主体遵守法定程序，既可以促进行政主体依法行政，进一步接近公平正义，又可促使行政主体及时完成行政目标，提高行政效率，及时为相对人及社会公众分忧解难，达到行政主体与社会公众之良性互动。
二、 行政程序法基本原则之研究现状及内容
（一） 行政程序法基本原则之研究现状
目前，在中国知网上输入“行政程序基本原则”一词可搜到相关文献资料共计百余篇，其中，代表性资料主要有：应松年教授2009年出版的《行政法与行政诉讼法》及2004年出版的《当代中国行政法》；郭道晖教授2002年出版的《中国行政法律制度》；胡建淼、章建生教授2008年出版的《论行政程序立法与行政程序法的基本原则》；姜明安教授的《行政程序立法及其基本原则》；应松年、陈建福教授的《澳大利亚行政程序法基本原则及其对中国立法的启示》；杨海坤教授的《关于中国行政程序法典化的讨论》；郑六一的《行政程序法基本原则探析》；刘东亮的《论行政程序法的基本原则》；沈福俊、邹荣教授的《行政法与行政诉讼法学》；郭道晖教授的《中国行政法律制度》；陈伯礼、潘丽霞、徐信贵教授2001年出版的《行政法与行政诉讼法》；许崇德、皮纯协教授1991年出版的《新中国行政法学研究综述》；杨海坤教授的《中国行政法基础理论》；方世荣、石佑启教授2005年出版的《行政法与行政诉讼法》；王学辉教授2008年出版的《行政法与行政诉讼法学》；董茂云、朱淑娣教授2005年出版的《行政法学》等。
（二）行政程序法基本原则之内容
行政程序法立法应遵循的原则有很多，如公正原则、公开原则、比例原则、效率原则、诚信原则等等，但并非所有原则均可作为行政程序法之基本原则。应松年教授在其《行政法与行政诉讼法》一书中曾谈到，行政程序的基本原则有两个，即行政公正、行政公开原则；张树义教授在其《行政法学》一书中谈到，行政程序法的基本原则主要有四，即民主参与原则、公正原则、公开原则、效率原则。以下将对我国学者之相关意见作出探讨。
1.行政公正原则
公正是我国法治国家建设之首要目标。张树义教授认为，公正原则是指行政程序要符合自然正义之要求，要尽量排除各种可能造成不平等和偏见之因素。行政权力的享有者首先应当保持中立，行政机关应在听取相对人意见之基础上作出决定，行政机关之活动应该遵循自然秩序和自然法则，行政程序之设置还应该符合比例原则。
应松年教授认为，行政公正原则是确保行政机关行使行政权之过程及结果可以被一般社会大众理解所应遵循之基本前提，包括行政行为之正当性、横平性和说理性等。
2.行政公开原则
阳光是最好的防腐剂，公开是群众满意之根本。张树义教授认为，行政公开原则是指行政机关在日常生活中应当将与公民有关的各种信息及行政权运行之过程和结果及时向相對人和社会大众公开，以保障公众之知情权，并保障公民与政府之间的有效沟通。知情权作为宪法规定之公民基本权利，是公民参与公民社会治理之基本前提，是公民制约行政主体行使权力之根本基础。行政公开并不意味着行政主体之一切事项均需公开，公开的同时也要保护国家秘密、商业秘密及个人隐私，在法定情况下行政主体应不予公开。仅是行政主体在作不利于行政相对人之决定时，必须向行政相对人说明理由，听取相对人之陈述、申辩。因此，行政公开除可有效保障公民知情权外，还可加强公民与行政主体之沟通交流，进一步增进双方之良性互动，也可达到防止行政权滥用之效果。
应松年教授亦认为，行政公开是指行政主体在行使职权之过程中，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密等不允许公开之事项外，必须及时向相对人及社会公开与行政主体行使职权有关之事项，包括行政主体作出行政行为之依据、过程及结果。
3.效率原则
张树义教授认为，效率原则是指行政程序之设置要经济、简便，符合当今世界经济社会快速发展之时代需求，行政主体应该以最少的投入管理和服务相对人，并获取最大的效益。
我国学者之间对行政程序概念之争议较大。其中，最具代表性之观点应属应松年教授和张树义教授，他们认为，行政程序是指行政主体作出行政行为时所应遵循之方式、步骤。我认为，行政程序是行政主体在作出行政行为时必须遵守的一系列规则，它是动态与静态之结合体，表明行政主体应按照法律规定之方式积极行使职权，是约束行政主体依法行政之一大法宝。行政法学界对行政程序法之价值理念已经有了比较统一之认识，学者们普遍认为公正与效率是行政程序法之两大核心目标。行政主体遵守法定程序，既可以促进行政主体依法行政，进一步接近公平正义，又可促使行政主体及时完成行政目标，提高行政效率，及时为相对人及社会公众分忧解难，达到行政主体与社会公众之良性互动。
二、 行政程序法基本原则之研究现状及内容
（一） 行政程序法基本原则之研究现状
目前，在中国知网上输入“行政程序基本原则”一词可搜到相关文献资料共计百余篇，其中，代表性资料主要有：应松年教授2009年出版的《行政法与行政诉讼法》及2004年出版的《当代中国行政法》；郭道晖教授2002年出版的《中国行政法律制度》；胡建淼、章建生教授2008年出版的《论行政程序立法与行政程序法的基本原则》；姜明安教授的《行政程序立法及其基本原则》；应松年、陈建福教授的《澳大利亚行政程序法基本原则及其对中国立法的启示》；杨海坤教授的《关于中国行政程序法典化的讨论》；郑六一的《行政程序法基本原则探析》；刘东亮的《论行政程序法的基本原则》；沈福俊、邹荣教授的《行政法与行政诉讼法学》；郭道晖教授的《中国行政法律制度》；陈伯礼、潘丽霞、徐信贵教授2001年出版的《行政法与行政诉讼法》；许崇德、皮纯协教授1991年出版的《新中国行政法学研究综述》；杨海坤教授的《中国行政法基础理论》；方世荣、石佑启教授2005年出版的《行政法与行政诉讼法》；王学辉教授2008年出版的《行政法与行政诉讼法学》；董茂云、朱淑娣教授2005年出版的《行政法学》等。
（二）行政程序法基本原则之内容
行政程序法立法应遵循的原则有很多，如公正原则、公开原则、比例原则、效率原则、诚信原则等等，但并非所有原则均可作为行政程序法之基本原则。应松年教授在其《行政法与行政诉讼法》一书中曾谈到，行政程序的基本原则有两个，即行政公正、行政公开原则；张树义教授在其《行政法学》一书中谈到，行政程序法的基本原则主要有四，即民主参与原则、公正原则、公开原则、效率原则。以下将对我国学者之相关意见作出探讨。
1.行政公正原则
公正是我国法治国家建设之首要目标。张树义教授认为，公正原则是指行政程序要符合自然正义之要求，要尽量排除各种可能造成不平等和偏见之因素。行政权力的享有者首先应当保持中立，行政机关应在听取相对人意见之基础上作出决定，行政机关之活动应该遵循自然秩序和自然法则，行政程序之设置还应该符合比例原则。
应松年教授认为，行政公正原则是确保行政机关行使行政权之过程及结果可以被一般社会大众理解所应遵循之基本前提，包括行政行为之正当性、横平性和说理性等。
2.行政公开原则
阳光是最好的防腐剂，公开是群众满意之根本。张树义教授认为，行政公开原则是指行政机关在日常生活中应当将与公民有关的各种信息及行政权运行之过程和结果及时向相對人和社会大众公开，以保障公众之知情权，并保障公民与政府之间的有效沟通。知情权作为宪法规定之公民基本权利，是公民参与公民社会治理之基本前提，是公民制约行政主体行使权力之根本基础。行政公开并不意味着行政主体之一切事项均需公开，公开的同时也要保护国家秘密、商业秘密及个人隐私，在法定情况下行政主体应不予公开。仅是行政主体在作不利于行政相对人之决定时，必须向行政相对人说明理由，听取相对人之陈述、申辩。因此，行政公开除可有效保障公民知情权外，还可加强公民与行政主体之沟通交流，进一步增进双方之良性互动，也可达到防止行政权滥用之效果。
应松年教授亦认为，行政公开是指行政主体在行使职权之过程中，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密等不允许公开之事项外，必须及时向相对人及社会公开与行政主体行使职权有关之事项，包括行政主体作出行政行为之依据、过程及结果。
3.效率原则
张树义教授认为，效率原则是指行政程序之设置要经济、简便，符合当今世界经济社会快速发展之时代需求，行政主体应该以最少的投入管理和服务相对人，并获取最大的效益。
胡建淼教授则认为效率是行政权之生命，提高行政效率是建设服务型政府、实现行政权维护社会秩序功能之必要前提。但是，提高行政效率并不意味着可以损害相对人及社会公众之合法权益，行政主体应在保护公民合法权益之基础上提高行政效率。
4.参与原则
张树义教授认为，参与原则是公民宪法基本权利——知情权之基本体现，也是我国人民主权国家性质之必然要求。此原则是指行政权的运行过程中需要公民的有效参与，行政主体要为公民参与与自己有关之行政决定事项提供程序上之保障。我国公民对相关行政活动享有知情权，公民对相关事项有表达意见的权利，行政主体作出相关行政决定时应当听取相对人的意见，保证公共决策之民主性。
胡建淼教授则认为参与原则是指行政机关在作出不利于当事人合法权益之行政决定前，必须给予当事人向有关行政主体充分表达意见之机会，否则，此种情况下作出的行政决定应当是无效的。
沈福俊教授认为行政参与原则是指除法律有特别规定外，行政主体在作出相关行政行为之过程中，应当尽可能为行政相对人及相关人提供参与行政行为之各种机会，确保相对人及相关人实现程序权益，主要体现在相对人享有申请权，获得通知权和陈述、申辩、质证权三大权利。
5.比例原则
陈伯礼、潘丽霞、徐信贵等教授认为比例原则是行政程序法应有之义，此原则是指行政主体在实施行政行为之过程中，应当既要保证行政目标之实现，又要保护相对人及社会大众之合法权益。该原则对行政主体行政权力运作的广度和深度提出了更高的要求，旨在实现行使行政权之目的与手段之间寻求平衡。行政主体在实现行政目标之过程中，如果遇到可能对行政相对人之合法权益造成不利影响之情况，应当合理寻求二者兼顾之最佳结合点，尽量将此种对相对人之不利影响降到最低。
综上所述，我认为在当今时代条件下，公正原则必然要求行政主体问政于民、问需于民，合理倾听群众诉求，及时回应社会关切。所以，我认为应松年教授之观点较为合理，行政程序法之基本原则应主要包括两大内容，即行政公正和行政公开原则，相对人参与、民主、效率、比例原则、诚信等内容是公正原则之应有之义，理应涵盖在行政公正原则的范围之中。
三、现代行政程序之功能
我认为，现代行政程序对我国法治国家之发展主要有三大方面之意义：
（一）有利于提高行政行为之可接受性程度
我国的一切权力属于人民，人民是国家的主人，但當今社会条件下，公民与行政主体之间缺乏直接沟通之渠道。现代行政程序则可促使公民有效参与整个行政权之行使过程，公民的有效参与可促进普通公众与行政主体之有效沟通，达到二者之良性互动，进而化解矛盾，提高行政行为之可接受性程度。
（二）有利于和谐社会之构建
如今，我国正处在社会矛盾多发期，现代社会条件下，普通公众与行政主体之间的关系比较紧张，是我国主要矛盾即人民群众日益增长的物质文化需求同落后社会生产之间的矛盾之直接体现。我国和谐社会目标之实现不能仅仅依靠强制力，而要依靠全体公民之努力。现代行政程序的实施则能有效化解行政主体与普通公众之矛盾，实现各种冲突之平衡。
（三）可确保行政实体法实施，并展示其自身之独立价值
行政程序对行政实体法来说具有工具性价值，即行政程序之实现可促进行政实体法之实施。但我们也应明确，程序正义本身有着无与伦比之价值，可彰显相对人及社会公众在行政主体实施行政行为过程中所发挥之至关重要之作用。
目前，理论界多数学者对行政程序之意义已经有了比较统一之认识，但理论转化为现实尚需时日，2003年8月27日，我国通过了《行政许可法》，这部法律用29个条文规定了行政许可之实施程序，而且这部法律参考了诸多国外先进之行政程序法立法例，为我国《行政程序法》之出台起到了良好之铺垫作用，在此谨期待着我国《行政程序法》之出台！自依法治国基本方略被载入宪法以来，我国社会各界一直关注着法治之进程，行政程序法作为与每个公民生活息息相关的一部分，更是受到社会各界之广泛关注。在建立服务型政府的今天，行政主体不仅需完成行政目标，还需进一步简政放权、提高行政效率，增强人民群众之幸福感。行政程序法基本原则的确定无疑是行政立法之一大重要前提，亦将是我国法治社会建立过程中的重要进步。孟子曾说：“徒善不足以从政，徒法不足以自行”，在我国法治国家高速发展之时代背景下，行政程序法呼之欲出，但我想，一方面，我们在着重完善立法，制定相关法律之同时，更应该注重传播法治思想，让更多行政主体树立法治思维，切实做到依法办事，切实做到为人民服务；另一方面，我们也必须注重提升公民参与意识，充分发挥每一位普通公民在公民社会治理过程中之伟大历史作用！
参考文献：
[1]应松年.行政法与行政诉讼法.中国法制出版社.2009.
[2]中国行政法学精粹2003年卷.机械工业出版社.2004.
[3]胡建淼.行政法与行政诉讼法.清华大学出版社.2008.
[4]陈晋胜、彭云业.行政法与行政诉讼法.法律出版社.2006.
[5]黄德林、夏云娇.行政法与行政诉讼法.武汉大学出版社.2007.
[6]沈福俊、邹荣.行政法与行政诉讼法学.北京大学出版社.2007.
[7]应松年.当代中国行政法.中国方正出版社.2004.
[8]郭道晖.中国行政法律制度.湖南人民出版社.2002.
4.参与原则
张树义教授认为，参与原则是公民宪法基本权利——知情权之基本体现，也是我国人民主权国家性质之必然要求。此原则是指行政权的运行过程中需要公民的有效参与，行政主体要为公民参与与自己有关之行政决定事项提供程序上之保障。我国公民对相关行政活动享有知情权，公民对相关事项有表达意见的权利，行政主体作出相关行政决定时应当听取相对人的意见，保证公共决策之民主性。
胡建淼教授则认为参与原则是指行政机关在作出不利于当事人合法权益之行政决定前，必须给予当事人向有关行政主体充分表达意见之机会，否则，此种情况下作出的行政决定应当是无效的。
沈福俊教授认为行政参与原则是指除法律有特别规定外，行政主体在作出相关行政行为之过程中，应当尽可能为行政相对人及相关人提供参与行政行为之各种机会，确保相对人及相关人实现程序权益，主要体现在相对人享有申请权，获得通知权和陈述、申辩、质证权三大权利。
5.比例原则
陈伯礼、潘丽霞、徐信贵等教授认为比例原则是行政程序法应有之义，此原则是指行政主体在实施行政行为之过程中，应当既要保证行政目标之实现，又要保护相对人及社会大众之合法权益。该原则对行政主体行政权力运作的广度和深度提出了更高的要求，旨在实现行使行政权之目的与手段之间寻求平衡。行政主体在实现行政目标之过程中，如果遇到可能对行政相对人之合法权益造成不利影响之情况，应当合理寻求二者兼顾之最佳结合点，尽量将此种对相对人之不利影响降到最低。
综上所述，我认为在当今时代条件下，公正原则必然要求行政主体问政于民、问需于民，合理倾听群众诉求，及时回应社会关切。所以，我认为应松年教授之观点较为合理，行政程序法之基本原则应主要包括两大内容，即行政公正和行政公开原则，相对人参与、民主、效率、比例原则、诚信等内容是公正原则之应有之义，理应涵盖在行政公正原则的范围之中。
三、现代行政程序之功能
我认为，现代行政程序对我国法治国家之发展主要有三大方面之意义：
（一）有利于提高行政行为之可接受性程度
我国的一切权力属于人民，人民是国家的主人，但當今社会条件下，公民与行政主体之间缺乏直接沟通之渠道。现代行政程序则可促使公民有效参与整个行政权之行使过程，公民的有效参与可促进普通公众与行政主体之有效沟通，达到二者之良性互动，进而化解矛盾，提高行政行为之可接受性程度。
（二）有利于和谐社会之构建
如今，我国正处在社会矛盾多发期，现代社会条件下，普通公众与行政主体之间的关系比较紧张，是我国主要矛盾即人民群众日益增长的物质文化需求同落后社会生产之间的矛盾之直接体现。我国和谐社会目标之实现不能仅仅依靠强制力，而要依靠全体公民之努力。现代行政程序的实施则能有效化解行政主体与普通公众之矛盾，实现各种冲突之平衡。
（三）可确保行政实体法实施，并展示其自身之独立价值
行政程序对行政实体法来说具有工具性价值，即行政程序之实现可促进行政实体法之实施。但我们也应明确，程序正义本身有着无与伦比之价值，可彰显相对人及社会公众在行政主体实施行政行为过程中所发挥之至关重要之作用。
目前，理论界多数学者对行政程序之意义已经有了比较统一之认识，但理论转化为现实尚需时日，2003年8月27日，我国通过了《行政许可法》，这部法律用29个条文规定了行政许可之实施程序，而且这部法律参考了诸多国外先进之行政程序法立法例，为我国《行政程序法》之出台起到了良好之铺垫作用，在此谨期待着我国《行政程序法》之出台！自依法治国基本方略被载入宪法以来，我国社会各界一直关注着法治之进程，行政程序法作为与每个公民生活息息相关的一部分，更是受到社会各界之广泛关注。在建立服务型政府的今天，行政主体不仅需完成行政目标，还需进一步简政放权、提高行政效率，增强人民群众之幸福感。行政程序法基本原则的确定无疑是行政立法之一大重要前提，亦将是我国法治社会建立过程中的重要进步。孟子曾说：“徒善不足以从政，徒法不足以自行”，在我国法治国家高速发展之时代背景下，行政程序法呼之欲出，但我想，一方面，我们在着重完善立法，制定相关法律之同时，更应该注重传播法治思想，让更多行政主体树立法治思维，切实做到依法办事，切实做到为人民服务；另一方面，我们也必须注重提升公民参与意识，充分发挥每一位普通公民在公民社会治理过程中之伟大历史作用！
参考文献：
[1]应松年.行政法与行政诉讼法.中国法制出版社.2009.
[2]中国行政法学精粹2003年卷.机械工业出版社.2004.
[3]胡建淼.行政法与行政诉讼法.清华大学出版社.2008.
[4]陈晋胜、彭云业.行政法与行政诉讼法.法律出版社.2006.
[5]黄德林、夏云娇.行政法与行政诉讼法.武汉大学出版社.2007.
[6]沈福俊、邹荣.行政法与行政诉讼法学.北京大学出版社.2007.
[7]应松年.当代中国行政法.中国方正出版社.2004.
[8]郭道晖.中国行政法律制度.湖南人民出版社.2002.
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