全面建成小康社会背景下的农村基层治理
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时间：2017-08-15
一、引言
中国革命道路发端于农村，中国改革起点试点于农村，中国近现代历史证明中国农民是中国革命、中国改革和中国现代化建设的积极推动着、贡献者和创造者，为国家独立及经济社会发展作出了不可磨灭的贡献。但现阶段中国作为农民占大多数的发展中国家，农民发展问题仍是我国现代化建设的“短板”，仍是我国全面建成小康社会的根本性问题，农民发展始终是实现中国伟大复兴道路上面临的重大课题。现阶段全面深化农村改革又一次站在新的历史起点，理性认识并积极破解当前我国农民发展面临的诸多现实问题迫在眉睫。我们坚信没有农民的小康就没有全面建成小康社会，没有农民的全面自由发展就没有中华民族的伟大复兴，以“中国梦”为引领的中华民族伟大复兴必将惠及中国农民这一最大社会群体。
二、农民为全面建成小康社会作出的主要贡献
1、中国农民作为我国家庭联产承包责任制的创新主体，是开创中国市场化改革的先行范本
1978年，安徽凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”将农村土地分开承包，打破了人民公社体制下“一大二公”、“大锅饭”等问题，使农民紧紧地与土地直接的结合在一起。家庭联产承包责任制使农民真正得到了生产经营的自主权，极大地改变了我国农业生产和农民生活。同时，家庭联产承包责任制的率先改革，使农产品由统购统销制度向经营流通体制转变，农业生产逐步由传统的小农经济向市场化转型。这一改变使我国农村最早引入市场机制，中国农民率先进入市场，为我国的市场化和城市改革提供了宝贵的实践范本和动力源泉。
2、中国农民作为我国农业生产和农产品供给的保障主体，是带动中国农业现代化的力量源泉
农民作为农业生产的绝对主体，农业现代化建设和新型农业经营体系改革都离不开农民群体的支撑作用。改革开放以来，我国的农业综合生产能力稳步提升，由1978年的6095亿斤增加到2016年的12324.8亿斤，实现全国粮食总产量的“十三连增”，粮食总产量翻了超过一番。与此同时，中国农民一直在探索农村家庭经营基础上的新形式，在家庭承包经营的基础上衍生出专业大户、家庭农产、专业合作社、股份合作社、企业化、农业产业化经营等多种形式，成为提升我国农业生产集约化，推进农业现代化水平的有效途径。
3、中国农民作为我国大规模进城创业就业的劳动主体，是推动中国工业化城镇化的强大动力
改革开放后，我国地区、行业之间的要素流动壁垒逐步消除，促进大量的农村剩余劳动力向城市转移，形成了农民工这一我国经济社会转型时期规模庞大的特殊群体，为我国工业化和城镇化建设作出了历史性的贡献。截止2016年末，我國的农民工总规模为2.82亿，年增长率为1.5%，占中国工人总数的2/3以上，成为我国城市产业工人的中坚力量。如此规模庞大的农民群体由农业向非农产业转移，不仅直接为城市建设和国民经济发展创造大量财富，同时农民转移带来的人口红利与土地红利更是为我国工业化和城镇化发展建设作出巨大贡献。
二、农村基层治理面临的主要问题
中国农村改革以来，农民生活发生了深刻变化。但与此同时，存在城乡收入差距较大、农业现代化滞后、农村“空心化”、农民工“半城镇化”、城乡基本公共服务差异、农民财产权利不足等问题。
1、农民长效增收机制尚未建立，农民贫困问题仍较突出，制约我国农村市场化发展
改革开放以来，农民收入实现快速增长，农村居民人均纯收入由1978年的133.6元增加到2016年的12363元，实现了农民收入的“十连增”，但城乡收入比由2.57：1上升至3.03：1。可见城乡居民绝对收入差距扩大，农民绝对收入总体水平仍然不高。从农民收入构成来看，农民家庭经营性收入在农民人均纯收入中的比例呈下降趋势，而农民工资性收入占比不断增加，表明我国农民从农业中获得的收益较低，农产品的市场机制和价格形成机制仍不完善，农民的长效增收机制仍未建立。同时，农民贫困问题在我国仍广泛存在，2011年将农民人均收入2300元（2010年不变价）确立为国家新扶贫标准，我国贫困人口由2010年的2688万人扩大至8249万人，占农村总人口的13.1%，随着精准扶贫的推进农村贫困人口的数量不断降低，2016年农村贫困人口为4335万人。
2、农民后备力量不足，“谁来种地，如何种地”突出，制约我国农业现代化进程
随着工业化和城镇化的步伐加快，大量农村青壮年外出务工，优质农业劳动力数量不断减少，“村庄空心化、农业兼业化、农民老龄化”等问题明显。2016年农村留守老人、留守妇女、留守儿童摸底排查工作统计，在农村的留守老人、留守妇女、留守儿童分别达到5000万人、4700万人、900万人，全国农业从业人员中50岁以上的占32.5%。“留守”劳动力普遍存在高龄化、教育程度偏低等问题，不利于推进我国农业现代化，“谁来种地”问题突出。同时，农民“如何种地”问题也引人深思，农民一直在探索新型农业经营模式和推进农民组织化发展方式。据农业部统计，截止2016年底，全国农村土地流转面积达4.6亿亩，流转面积占总承包面积的1/3。但现阶段农业经营分散化、农民财产权利保护、农村土地强行征用、农业合作社管理人才缺乏问题仍较突出。
3、农民工市民化配套制度建设不足，影响我国工业化与城镇化建设
改革开放后中国的城镇化进入快速发展阶段，常住人口城镇化率由1978年的17.9%升至2013年的57.35%，而户籍人口城镇化率只有41.2%，约2.7亿农业转移人口处于“半城市化”状态，在“市民”与“农民”的身份认同中处于尴尬境地。农民工问题已成为城镇化过程中各种矛盾的焦点，农民工在就业和劳动权益保障、农民工子女异地上学、住房保障、公共医疗、养老保障等制度都未能享受平等的城市基本公共服务。同时在户籍制度、农村土地物权制度和相应的财政配套制度等方面存在障碍，“进退两难”的农民工逐步成为城市最底层的边缘群体。
中国革命道路发端于农村，中国改革起点试点于农村，中国近现代历史证明中国农民是中国革命、中国改革和中国现代化建设的积极推动着、贡献者和创造者，为国家独立及经济社会发展作出了不可磨灭的贡献。但现阶段中国作为农民占大多数的发展中国家，农民发展问题仍是我国现代化建设的“短板”，仍是我国全面建成小康社会的根本性问题，农民发展始终是实现中国伟大复兴道路上面临的重大课题。现阶段全面深化农村改革又一次站在新的历史起点，理性认识并积极破解当前我国农民发展面临的诸多现实问题迫在眉睫。我们坚信没有农民的小康就没有全面建成小康社会，没有农民的全面自由发展就没有中华民族的伟大复兴，以“中国梦”为引领的中华民族伟大复兴必将惠及中国农民这一最大社会群体。
二、农民为全面建成小康社会作出的主要贡献
1、中国农民作为我国家庭联产承包责任制的创新主体，是开创中国市场化改革的先行范本
1978年，安徽凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”将农村土地分开承包，打破了人民公社体制下“一大二公”、“大锅饭”等问题，使农民紧紧地与土地直接的结合在一起。家庭联产承包责任制使农民真正得到了生产经营的自主权，极大地改变了我国农业生产和农民生活。同时，家庭联产承包责任制的率先改革，使农产品由统购统销制度向经营流通体制转变，农业生产逐步由传统的小农经济向市场化转型。这一改变使我国农村最早引入市场机制，中国农民率先进入市场，为我国的市场化和城市改革提供了宝贵的实践范本和动力源泉。
2、中国农民作为我国农业生产和农产品供给的保障主体，是带动中国农业现代化的力量源泉
农民作为农业生产的绝对主体，农业现代化建设和新型农业经营体系改革都离不开农民群体的支撑作用。改革开放以来，我国的农业综合生产能力稳步提升，由1978年的6095亿斤增加到2016年的12324.8亿斤，实现全国粮食总产量的“十三连增”，粮食总产量翻了超过一番。与此同时，中国农民一直在探索农村家庭经营基础上的新形式，在家庭承包经营的基础上衍生出专业大户、家庭农产、专业合作社、股份合作社、企业化、农业产业化经营等多种形式，成为提升我国农业生产集约化，推进农业现代化水平的有效途径。
3、中国农民作为我国大规模进城创业就业的劳动主体，是推动中国工业化城镇化的强大动力
改革开放后，我国地区、行业之间的要素流动壁垒逐步消除，促进大量的农村剩余劳动力向城市转移，形成了农民工这一我国经济社会转型时期规模庞大的特殊群体，为我国工业化和城镇化建设作出了历史性的贡献。截止2016年末，我國的农民工总规模为2.82亿，年增长率为1.5%，占中国工人总数的2/3以上，成为我国城市产业工人的中坚力量。如此规模庞大的农民群体由农业向非农产业转移，不仅直接为城市建设和国民经济发展创造大量财富，同时农民转移带来的人口红利与土地红利更是为我国工业化和城镇化发展建设作出巨大贡献。
二、农村基层治理面临的主要问题
中国农村改革以来，农民生活发生了深刻变化。但与此同时，存在城乡收入差距较大、农业现代化滞后、农村“空心化”、农民工“半城镇化”、城乡基本公共服务差异、农民财产权利不足等问题。
1、农民长效增收机制尚未建立，农民贫困问题仍较突出，制约我国农村市场化发展
改革开放以来，农民收入实现快速增长，农村居民人均纯收入由1978年的133.6元增加到2016年的12363元，实现了农民收入的“十连增”，但城乡收入比由2.57：1上升至3.03：1。可见城乡居民绝对收入差距扩大，农民绝对收入总体水平仍然不高。从农民收入构成来看，农民家庭经营性收入在农民人均纯收入中的比例呈下降趋势，而农民工资性收入占比不断增加，表明我国农民从农业中获得的收益较低，农产品的市场机制和价格形成机制仍不完善，农民的长效增收机制仍未建立。同时，农民贫困问题在我国仍广泛存在，2011年将农民人均收入2300元（2010年不变价）确立为国家新扶贫标准，我国贫困人口由2010年的2688万人扩大至8249万人，占农村总人口的13.1%，随着精准扶贫的推进农村贫困人口的数量不断降低，2016年农村贫困人口为4335万人。
2、农民后备力量不足，“谁来种地，如何种地”突出，制约我国农业现代化进程
随着工业化和城镇化的步伐加快，大量农村青壮年外出务工，优质农业劳动力数量不断减少，“村庄空心化、农业兼业化、农民老龄化”等问题明显。2016年农村留守老人、留守妇女、留守儿童摸底排查工作统计，在农村的留守老人、留守妇女、留守儿童分别达到5000万人、4700万人、900万人，全国农业从业人员中50岁以上的占32.5%。“留守”劳动力普遍存在高龄化、教育程度偏低等问题，不利于推进我国农业现代化，“谁来种地”问题突出。同时，农民“如何种地”问题也引人深思，农民一直在探索新型农业经营模式和推进农民组织化发展方式。据农业部统计，截止2016年底，全国农村土地流转面积达4.6亿亩，流转面积占总承包面积的1/3。但现阶段农业经营分散化、农民财产权利保护、农村土地强行征用、农业合作社管理人才缺乏问题仍较突出。
3、农民工市民化配套制度建设不足，影响我国工业化与城镇化建设
改革开放后中国的城镇化进入快速发展阶段，常住人口城镇化率由1978年的17.9%升至2013年的57.35%，而户籍人口城镇化率只有41.2%，约2.7亿农业转移人口处于“半城市化”状态，在“市民”与“农民”的身份认同中处于尴尬境地。农民工问题已成为城镇化过程中各种矛盾的焦点，农民工在就业和劳动权益保障、农民工子女异地上学、住房保障、公共医疗、养老保障等制度都未能享受平等的城市基本公共服务。同时在户籍制度、农村土地物权制度和相应的财政配套制度等方面存在障碍，“进退两难”的农民工逐步成为城市最底层的边缘群体。
4、农村基层社会治理能力和体系落后，制约我国社会治理现代化发展
当前，我国已经进入经济和社会发展的敏感时期，社会深层矛盾和问题逐步凸显，尤其是农村基层的社会不稳定因素在增加，征地拆迁纠纷、医患纠纷、劳资纠纷、污染纠纷、民间金融所导致的农村群体性事件频发。与此同时，农村基层社会治理能力和体系弱化，明显滞后于当前社会发展形势的需求。乡村治理仍存在主体单一，村民自治以及民主选举制度、基层矛盾调解机制不健全，公共服务和公用建设滞后等现状。这些农村基层社会治理问题严重影响了我国社会安全运行和健康发展，为我国农村基层和谐社会的构建埋下了巨大隐患。
三、农村基层治理的发展路径探析
1、构建农民多种增收途径，赋予农民更多财产权利，推进农村市场化
农民是扩大内需、启动农村消费市场、拉动经济发展的基础力量，由此促进农民增收是繁荣农村经济和带动农业发展的长期任务。一应加大农业综合开发力度，强化农技推广和服务，提高耕地质量和种粮效益，加大农村小型基础设施建设支持力度，以增加农民经营性收入。二应加强农村特色主导产业、乡村产业发展，积极发展非公有制经济和农村合作经济组织，有组织地开展劳务输出，实现农业与副业相结合，种田与打工相结合，以增加农民工资性收入。三应深化农产品价格体制和流通体制改革，习总书记曾指出：“农村市场化是实现农业现代化的重要前提”。不断完善农产品市场运行机制和价格形成机制，着力培育农民作为农产品的营销主体，增加农民中间性收入。四应赋予农民更多财产权利，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，探索农民住房财产权抵押、担保和转让的可行路径，增加农民财产性收入。
2、培育新型职业农民队伍，构建新型农业经营体系，推进农业现代化发展
实践证明农民作为农业和农村的经营主体，家庭经营作为最适合农业的经营方式，在改革发展的过程中发挥了基础性的作用。但现阶段中国农业发展面临诸多挑战的今天，如何增强农业对农民的吸引力，如何让农业成为有奔头的产业，如何大力培养“农业接班人”的新型职业化农民队伍，是一项需要各级系统谋划的战略课题。一应谨慎推进农村土地制度改革。坚持不改变土地用途、不损害农民权益的基础上推进农地流转制度，优化农地资源配置。二应构建适度規模化的新型农业经营体系。要发挥农业现代机械优势，降低农业生产成本和劳动强度，必须鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展农业适度规模经营。三应大力培育新型职业化农民。让农民成为体面的职业，消除农民身份属性，积极培育懂农业社管理人才队伍。
3、构建农民工市民化制度体系，推进以人为核心的城乡发展一体化建设
当前正我国处于城镇化率快速发展的关键时期，也是解决农民工市民化问题的最好时机。一应加快构建农民工市民化相关制度体系。重在把农民工纳入城镇公共就业、住房保障、子女义务教育、公共医疗、养老保险等基本公共服务体系，促进农民在城镇稳定就业与落户定居。二应推进以人为核心的新型城镇化建设。新型城镇化建设关键在于产业与城镇的融合发展，实现产业支撑、社会保障和生活方式的转变，避免城镇单纯的人口与面积扩张。同时进一步加快对小城镇产业引导和人口支撑，引导更多公用资源和优质产业投向小城镇，实现城乡发展一体化机制。
4、推动农村基层社会治理发展，培育和发展各类农村组织，改进基层社会治理方式
当前我国农村的社会结构发生巨大变化，与之相应的基层社会治理方式也需要发展转变。一应进一步优化基层村民自治，推进治理主体由一元向多元转化，实现基层共建共治社会的发展，增强社会自主性和基层农民的自我组织能力。二应积极培育和发展农村基层社会组织，如村扶贫协会、外出打工者协会、村民议事会以及各类经济性农民组织，带动农村基层公民社会建设以及不断提高社会自治能力。三应强化农村基层的公共服务职能，进一步发展农村基层八类基本公共服务，同时推进村级公共服务中心的建设，带动公共服务机构下沉。不断完善基层社会治理机制，逐步形成自律自治、和谐有序的农村基层的社会治理机制。
【参考文献】
[1] 方冠群，张红霞，张学东.村落共同日的变迁与农村社会治理创新[J].农村经济，2014（08）27-29.
[2] 钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）10-12.
[3] 郭丽兰.农村基层治理的主体变迁与机制创新——对广东省珠三角地区的考察与分析[J].中州学刊，2016（11）.
【作者简介】
张飞霞（1989-）女，河北邯郸人，管理学硕士，中共重庆市巴南区委党校讲师，研究方向：基层治理.
当前，我国已经进入经济和社会发展的敏感时期，社会深层矛盾和问题逐步凸显，尤其是农村基层的社会不稳定因素在增加，征地拆迁纠纷、医患纠纷、劳资纠纷、污染纠纷、民间金融所导致的农村群体性事件频发。与此同时，农村基层社会治理能力和体系弱化，明显滞后于当前社会发展形势的需求。乡村治理仍存在主体单一，村民自治以及民主选举制度、基层矛盾调解机制不健全，公共服务和公用建设滞后等现状。这些农村基层社会治理问题严重影响了我国社会安全运行和健康发展，为我国农村基层和谐社会的构建埋下了巨大隐患。
三、农村基层治理的发展路径探析
1、构建农民多种增收途径，赋予农民更多财产权利，推进农村市场化
农民是扩大内需、启动农村消费市场、拉动经济发展的基础力量，由此促进农民增收是繁荣农村经济和带动农业发展的长期任务。一应加大农业综合开发力度，强化农技推广和服务，提高耕地质量和种粮效益，加大农村小型基础设施建设支持力度，以增加农民经营性收入。二应加强农村特色主导产业、乡村产业发展，积极发展非公有制经济和农村合作经济组织，有组织地开展劳务输出，实现农业与副业相结合，种田与打工相结合，以增加农民工资性收入。三应深化农产品价格体制和流通体制改革，习总书记曾指出：“农村市场化是实现农业现代化的重要前提”。不断完善农产品市场运行机制和价格形成机制，着力培育农民作为农产品的营销主体，增加农民中间性收入。四应赋予农民更多财产权利，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，探索农民住房财产权抵押、担保和转让的可行路径，增加农民财产性收入。
2、培育新型职业农民队伍，构建新型农业经营体系，推进农业现代化发展
实践证明农民作为农业和农村的经营主体，家庭经营作为最适合农业的经营方式，在改革发展的过程中发挥了基础性的作用。但现阶段中国农业发展面临诸多挑战的今天，如何增强农业对农民的吸引力，如何让农业成为有奔头的产业，如何大力培养“农业接班人”的新型职业化农民队伍，是一项需要各级系统谋划的战略课题。一应谨慎推进农村土地制度改革。坚持不改变土地用途、不损害农民权益的基础上推进农地流转制度，优化农地资源配置。二应构建适度規模化的新型农业经营体系。要发挥农业现代机械优势，降低农业生产成本和劳动强度，必须鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展农业适度规模经营。三应大力培育新型职业化农民。让农民成为体面的职业，消除农民身份属性，积极培育懂农业社管理人才队伍。
3、构建农民工市民化制度体系，推进以人为核心的城乡发展一体化建设
当前正我国处于城镇化率快速发展的关键时期，也是解决农民工市民化问题的最好时机。一应加快构建农民工市民化相关制度体系。重在把农民工纳入城镇公共就业、住房保障、子女义务教育、公共医疗、养老保险等基本公共服务体系，促进农民在城镇稳定就业与落户定居。二应推进以人为核心的新型城镇化建设。新型城镇化建设关键在于产业与城镇的融合发展，实现产业支撑、社会保障和生活方式的转变，避免城镇单纯的人口与面积扩张。同时进一步加快对小城镇产业引导和人口支撑，引导更多公用资源和优质产业投向小城镇，实现城乡发展一体化机制。
4、推动农村基层社会治理发展，培育和发展各类农村组织，改进基层社会治理方式
当前我国农村的社会结构发生巨大变化，与之相应的基层社会治理方式也需要发展转变。一应进一步优化基层村民自治，推进治理主体由一元向多元转化，实现基层共建共治社会的发展，增强社会自主性和基层农民的自我组织能力。二应积极培育和发展农村基层社会组织，如村扶贫协会、外出打工者协会、村民议事会以及各类经济性农民组织，带动农村基层公民社会建设以及不断提高社会自治能力。三应强化农村基层的公共服务职能，进一步发展农村基层八类基本公共服务，同时推进村级公共服务中心的建设，带动公共服务机构下沉。不断完善基层社会治理机制，逐步形成自律自治、和谐有序的农村基层的社会治理机制。
【参考文献】
[1] 方冠群，张红霞，张学东.村落共同日的变迁与农村社会治理创新[J].农村经济，2014（08）27-29.
[2] 钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）10-12.
[3] 郭丽兰.农村基层治理的主体变迁与机制创新——对广东省珠三角地区的考察与分析[J].中州学刊，2016（11）.
【作者简介】
张飞霞（1989-）女，河北邯郸人，管理学硕士，中共重庆市巴南区委党校讲师，研究方向：基层治理.
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