精准扶贫的实践经验、竞争效应及路径优化

一、研究精准扶贫的背景

扶贫济困,保障民生,实现人自由以及全面的发展，是社会主义价值追求。实施精准扶贫，从而建设小康社会，是我国经济社会发展的重大战略，同时这也是扶贫理论与实践的创新所在。几年时间内，精准扶贫被习近平、李克强多次提出，可见精准扶贫逐渐上升为国家的扶贫政策，成为国家的最新标准和最新思路，并在全国各地进行广泛实践。只有做好精准扶贫，才可以消除贫困，从而实现城乡一体化，人民共同富裕的目标。所以在新的时期，我们不但应该加强对扶贫实践的探索，还需要在理论思考的基础上，总结相关的实际经验。

在最近几年的农村扶贫开发过程中，很多地区将扶贫精准化作为扶贫的指导思想，取得了一定的成效，也形成了相关的扶贫经验，不过在各地的良性竞争下也产生了一定的负效应。减少贫困和消除贫困是显示社会和谐、社会进步的重要标准。在实践经验的基础上，正确地认识贫困的内在机理、分布规律以及各地区精准扶贫的竞争效应，能够更好地促进精准扶贫的路径优化。辽宁省的绝大多数贫困人口主要分布在地理条件恶劣，基础设施相对薄弱，朝阳市又位于辽宁西部的山区，更加加大了扶贫的难度。因此，为了更好地进行精准扶贫，有必要在理解精准扶贫理论内涵的基础上，总结朝阳县地区的实际扶贫经验，并调查比较朝阳市不同县之间的实施经验及内在的竞争效应，从而为朝阳县实施和完善精准扶贫提供优化路径的参考和建议。

二、精准扶贫的理论内涵与特征

（一）精准扶贫的理论内涵

王思铁指出：“精准扶贫是指根据不同贫困地区的区域环境及贫困户的贫困状况，运用一定的科学有效的程序对扶贫的对象进行精确识别、帮扶及管理的扶贫方式。”刘解龙等人从整体脱贫、生态文明等层面解析了精准扶贫的丰富内涵。李春明认为精准扶贫更加具有目标，措施更加具有针对性且管理能够更加精细的三个特点。吴晓燕等认为精准扶贫的内容加入了协商的特性。协商不仅是一种制度，更是一种方法和手段，可以为扶贫提供相应的技术支持。陈晓兰等人通过对四川省苍溪县地区的深入调研，发现在精准扶贫实际过程中存在一定的识别误差，农村经济的增长受到制约，居民参与性不强，项目资金不足，一些干部存在“路径依赖”等难题。李鹍等人认为精准扶贫应该依照一套行之有效的方法，这样有助于精准识别贫困户，对他们进行联动帮扶以及分类管理，构建灵活的动态考核机制的程序。左停等人认为精准扶贫不仅是一种战术方法，而且也是一种战略选择及原则理念。

（二）目前研究存在的缺陷

虽然目前为止，有很多学者研究了精准扶贫，但大多数是停留在理论层面进行分析，较少结合实际进行研究，很少运用相关的理论模型进行定量分析，仍停留在定性分析的基础上，他们都研究南方地区，研究北方地区的扶贫现象的较少。大多数学者只研究精准扶贫的某一方面如只研究理论内涵、实践模式、路径优化、政策分析，很少有学者将三者结合在一起研究，且路径优化没有考虑实际因素，没有学者研究精准扶贫带来的竞争效应。基于以上因素，本文选择以辽宁省朝阳市朝阳县为例，结合实践经验，竞争效应以及相关模型，提出路径优化的合理化建议。

三、辽宁省朝阳县地区精准扶贫的实践经验

（一）朝阳县精准扶贫的现状

“十三五”期间朝阳县一共有32752个贫困人口，具有16491户贫困户，有85个贫困村在省级建档立卡、市级贫困村48个、县级贫困村35个。贫困人口中，一般贫困人口17456人，占总数的53.3%；低保贫困人口11777人，占36.3%；五保贫困人口3408人，占10.4%。贫困家庭中因病致贫10472户，占63.5%；因残致贫2398户，占14.5%。整体上，呈现出贫困人口贫困程度深，贫困人口多，贫困人口分布较广，脱贫难度加大的特点。因为朝阳县大多数地区属于山区，而且绝大多数贫困人口都分布在地理环境恶劣、土地沙漠化、道路交通堵塞、基础设施薄弱，经济不发达的辽宁省西北部和东部山区，朝阳县的贫困人口大多文化水平较低并且老龄化趋势严重。由于地方政府资金有限，基层群众投入有限，使得基层组织有限的能力不能够改善他们的生活环境，人们只能靠天吃饭，因此，脱贫之路十分艰难。

2016年，朝阳县共有10043人完成脱贫，有15个贫困村得到销号。2017年计划使10085人脱贫，销号贫困村省级20个、市级18个、县级10个；2018年计划脱贫6503人，销号贫困村省级25个、市级15个、县级10个；2019年计划脱贫6121人，销号贫困村省级23个、市级15个、县级15个；预计2020年在已有的脱贫成果基础上，实现所有的贫困人口全部脱离贫困，使得所有贫困村全部摘帽。

（二）朝阳县精准扶贫的实践模式

朝阳县根据自身的优势资源及发展实际情况，实施三大产业扶贫模式，如下：

1. 采取温氏养猪“1+3”的扶贫模式。“1”指的是“政府部门”，“3”指的是“企业（温氏集团）、建档立卡贫困户、养猪扶贫农场”，贫困户用收到的贫困资金入股，所得利润的60%分红给入股的贫困户，利润的30%用于家庭农场的建设，10%用于村经济建设。到现在为止，全县14个乡镇共建21处这种类型的家庭农场，已经使得10080人脱离贫困，这些人人均可获利500元以上。2017年底，争取实现家庭农场的全覆盖。

2. 采取光伏发电的产业扶贫模式。朝阳县与光伏电站达成相关协议，企业同意在20年内为朝阳县提供60万元的发电福利。目前已经有三处光伏电站建成，并且已经成功发电，帮助1348名贫困人口脱贫。预计到2017年底，在朝阳县能够实现28个乡镇光伏电站的全覆盖，帮助7200位贫困人口脱离贫困。

3. 采取土地股份合作社的扶贫模式。“土地股份合作社”就是要农户以土地经营权入股，并且将土地交给职业经理人或者其他经营者来经营，从而扩大种植小杂粮、速生杨、酒高粱的种植面积，形成相应的规模效应，在国家“三权分置”的契机下，提高农民收入，帮助他们早日脱离贫困。这个模式采用4:6保底二次分工的方式，也就是：40%用于入股分红，60%用于职业经理人的雇佣与运作资金。朝阳县目前已经拥有10家土地股份合作社，入股农民达到1245人，入股资金达到1364万元。预计到2017年底，朝阳县将实现28个乡镇土地股份制合作社全覆盖，使得4000人脱离贫困。

（三）朝阳县精准扶贫的实践困境

1. 农户参与度不高

通过询问驻村干部以及调查朝阳县的贫困农户，发现农户参与精准扶贫的积极性不高有以下几个原因：首先，受到贫困规模的限制，每个村只能分到较少的贫困名额，无法满足大多数贫困户的需求，所以一些家里住房条件较好，具有外出打工劳动力的在同等条件下不能参与评选。其次，有的已经享受到贫困政策的人，由于财政资金是有限的，他们拿到的贫困补贴不足以使他们摆脱贫困，还是需要外出打工来赚钱，这会使大家对精准扶贫不是很关心。综上所述，真正的贫困农户对于公共事务存在一定的冷漠态度，且由于家庭困难，要么外出打工，要么身体残疾不愿过问，所以使得精准识别贫困户的工作只能做个大概。

2. 精准扶贫差异性不明显

精准帮扶要求根据各个贫困户致贫原因及各家情况的不同而采取有差别的扶贫方式，如有大病救助、生产救助、低保救助、学业资助等不同的资助方式，从而根据各家的实际能力提供相关行业的帮助，但是实际中因村制宜和因户制宜的扶贫措施并没有出现。贫困人口体力、智力、能力等差异大，导致扶贫难以满足个性化。在实施过程中，农户对于扶贫“等、靠、要”现象十分严重，这就要求有关政府部门应该更好地改进他们的思想认识，而且政府促进农户脱贫的产业模式不能仅限于温氏养猪“1+3”、光伏发电产业扶贫、土地合作社扶贫，还应采取“公司＋农户”、“合作社＋农户”和“公司＋合作社＋农户”等扶贫模式，让朝阳县的贫困人口在政府的帮助下更好地“造血”脱贫。

3. 客观条件的限制，增大了精准扶贫压力

多年的扶贫开发，朝阳县剩下的扶贫对象都是贫困程度较深、区位较差，而且生活在资源匮乏、交通不便、信息闭塞，生存条件恶劣贫困村，传统产业很难增值提升，发展支柱产业增加收入的难度更大。朝阳县的一些农业基础设施相对薄弱，农业生产条件较差，抵御旱、涝、雹、霜、风、雪和虫害、疫情等能力低下，交通道路由于资金问题无法修建，这些都在很大程度上给精准扶贫增加了压力。朝阳县应该根据各个地方的不同情况，各个农户的生活状况，做到因村制宜，因户制宜。有关部门可以将相关经费支持村里那些愿意从事农业项目且有发展能力的非建档立卡户或种植大户产业化经营，利用他们的带动能力以及示范效果，促进扶贫工作更好进行。

四、朝阳县地区精准扶贫的竞争效应

（一）朝阳县与其他县之间精准扶贫的竞争模式

通过相关调查了解到朝阳县各个乡之间通过当地官员定期检查，定期评比相关指标如：人均收入、每个家庭拥有牲畜的数量等来进行考核精准扶贫的效果，考核采用百分制，各县（市）区按照指标的相应得分进行排序，其中优秀比例不得超过三分之一。对未完成年度脱贫计划任务的，实行一票否决。并且对以下几种行为，取消评优资格：

1. 违反扶贫资金管理使用规定的；

2. 违反贫困县约束规定，发生禁止作为事项的；

3. 违反贫困退出规定，弄虚作假，搞“数字脱贫”的；

4. 其他违反贫困开发政策规定，造成上访，带来不良影响的。

由此可见，虽然扶贫机制相对合理，但是具体指标的评分不够明晰，相关惩罚制度不够完善，仅仅依靠农户不上访作为衡量脱贫效果，会影响精准扶贫的绩效。

（二）精准扶贫竞争产生的效应

精准扶贫的竞争会产生正负两种效应，正效应即适当的竞争调动起政府相关工作人员以及农户对脱贫的积极性，促进精准扶贫工作的有序进行，提高了扶贫效率；负效应即过度的竞争会引起各个部门，各个地区互相攀比，忽略了各个地区实际的经济基础，甚至很多地方会出现数字脱贫，弄虚作假，从而达不到预期的扶贫效果。

五、朝阳县地区精准扶贫的路径优化

根据朝阳县地区扶贫存在的问题，结合朝阳县的实际发展现状提出相应的路径优化措施如下：

（一）实施精准产业扶贫，增强各乡自我发展能力

朝阳县应该结合当地的自然资源、生产生活条件以及产业基础状况，发挥当地的比较优势，大力发展能够提高贫困户收入的产业项目。经济发展要依托产业的发展，如果缺乏产业支撑，贫困户很难脱贫，扶贫工作很难得到突破性进展。朝阳县应该根据自身的优势，大力发展如旅游业等相关产业。由于朝阳县地处山区，相关的基础设施较落后，开发难度较大，而且现在人们对特色旅游的需求越来越大，所以可以发展相关旅游产业如农家乐、生态旅游、特色旅游等来促进就业。朝阳县有关部门还应大力扶持贫困户创业，整合相关资源，针对不同年龄、不同文化水平的贫困户分类制订相关培训计划，从而提高贫困户的能力和素质，使得每个有条件的贫困劳动力都能掌握一项就业技能，增强自我发展的能力，进而推动各个贫困村经济发展。

（二）提高贫困人口的产业参与度及受益度

朝阳县应该积极在各个乡镇建立和发展起农民合作组织，提高贫困户之间的组织程度，实现资金、生产、技术、加工、销售等互助合作。还需要建立起贫困农户和企业之间的利益联动机制，建立和完善“公司+合作社+贫困户”、“公司+基地+贫困户”模式，从而实现“以村带社、以企带村、以大户带贫困户”的效应、使得贫困户能够更好地参与到产业发展中去，更多地从产业活动中得到收益。由于现在互联网的普及，越来越多的用户倾向于网上购物，且朝阳县以农业为主，所以朝阳县还应该大力发展农业的电子商务业务，拓宽农产品的销售渠道，从而提高贫困户的收入。

（三）完善相应的竞争机制

通过调查朝阳县与其他县之间的扶贫竞争情况发现其竞争机制并不完善，扶贫的绩效衡量指标较少，且缺乏具体的衡量标准和评分情况，对于扶贫效果较差和较好的地区也缺乏相关的奖惩办法来支撑相应的扶贫工作。所以应该根据各个地区的实际情况，完善县与县之间，乡与乡之间的竞争机制，制订相应的奖惩制度，完善相应的评分标准，从而最大化发挥精准扶贫产生的正效应，减少负效应，调动起相关政府官员及贫困户的脱贫积极性，消除数字脱贫以及不顾各地经济实力的盲目扶贫现象。

基金项目：中南财经政法大学2017年度研究生实践与科研创新课题“精准扶贫：实践经验、竞争效应、路径优化—以辽宁省朝阳市朝阳县地区扶贫为例”（2017—jjxy-ss-10）的阶段性研究成果。

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（作者单位：中南财经政法大学经济学院）