鞍山农业领域应用PPP模式的探索
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时间：2017-11-01
1 PPP模式的含义及国内应用现状
1.1 PPP模式的含义
PPP模式是一种融资方式，PPP是英文Public—Private—Partnership的缩写，中文直译为公私合伙或合营制。 该模式由英国政府1982年提出，为了建设城市基础设施或提供某种公共物品和服务与私人组织之间的一种合作方式。
PPP模式的主要特点：一是公共目的，旨在解决公共产品和服务的提供及效率问题；二是伙伴关系，各参与主体基于平等协商的原则展开合作并建立相应的法律关系；三是利益共享，各参与主体共享公共投资项目的利润，确保公共产品和服务提供的有效性且避免投资方无法享受回报；四是风险分担，各参与主体实行权责统一，既共享利益，又共同分担法律、政策、财务、投资等风险。
1.2 PPP模式国内应用现状
根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》，全国入库项目：共计13 554个，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域，累计投资额16.3万亿元。截至2017年6月末，全国PPP项目库属于农业项目的共有143个，占所有入库项目总数的1%，与其他行业差距较大，显示未来有较大的发展空间。
2 鞍山农业领域应用PPP模式的必要性
2.1 国家对农业领域应用PPP模式的支持
2017年中央在七大方面提出促进农村金融发展，支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营，拓宽农村基础设施投融资渠道。鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投资基金，对一些有利于农业供给侧改革和农业现代化发展的项目鼓励采用PPP的模式，通过融资、融智和融制，加快建设和投入运营。鼓励利用PPP模式来引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游，大力支持在部分地区开展田园综合体建设试点，把“田园综合体”设想逐步变为现实。要重点引导和鼓励社会资本参与“现代农业产业园”、“田园综合体”等六大领域农业公共产品和服务供给，强调拓宽金融支持渠道，发挥PPP基金的引导作用以及保险资金对农业PPP项目的融资支持作用。
8月发改委、农业部确定农业领域首批20个PPP试点项目出炉。围绕共同确定的农业领域PPP重点领域，优先选择国家现代农业产业园、畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用、地膜回收利用、信息进村入户等六大类项目培训。
随着农业领域相关配套措施不断出台，国家现代农业体系建设的深化和中央对农业扶持力度的加大，农业PPP项目必将成为投资的热点领域。
2.2 鞍山地方政府完善PPP模式的新规出台
2016年6月鞍山市政府出台并印发《鞍山市政府和社会资本合作项目管理办法（试行）》（以下简称《办法》），进一步加大政策保障力度，优化项目实施条件，提速PPP模式激发社会资本投资活力，鞍山市领导认为，政府和社会资本合作模式（即PPP模式）是创新公共服务供给机制的一大重要成果，通过推广、运用PPP模式，吸引社会资本参与公共服务领域，在改善民生中培育了新的经济增长动力，同时也是政府投融资体制改革的重要创新之举。《办法》不仅明确了项目适用范围、社会资本主体资格、合作项目范围、项目模式，还明确了政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组的职责、成员组成及其职责分工。截至目前，鞍山PPP项目库共有76个项目，总投资623.3亿元。
2.3 鞍山农业领域自身发展的需求
鞍山全市涉农区域包括海城市、台安县、岫岩县、千山区及市内六个区，共82个涉农乡镇，865个村。农村总户数54.69万户，总人口182.38万人，农村劳动力105.87万人。全市总土地面积9 255km2，农作物总播种面积25.2万hm2。
目前鞍山农业结构比较丰富。除了传统的玉米、水稻种植外还发展了杂粮、青饲玉米、大豆等多种农作物的种植，还大力发展了设施蔬菜；养殖业逐年发展，全市规模养殖场新增17家，2016年实际肉产量36.7万吨；其他的诸如水果产业、食用菌产业、花卉产业、观赏鱼产业等也在逐年发展。
产业结构也有了新的态势，各类产品的加工品种和能力都有新变化，目前鞍山市有粮食加工、饲料加工、肉禽屠宰、食品饮料、纺织、印染、家具、草及其他制品的加工制作企业181家； 打造特色休闲农业开展旅游品牌创建有了很好的发展，现在鞍山拥有省级以上知名品牌10个，其中国家级品牌2个，省级示范点8家。
鞍山人口中约一半的人群居住于农村，解决好农业产业发展问题，对于发展鞍山经济的重要意义不言而喻。鞍山农业产业正处于由传统农业向现代农业转型升级的阶段，未来十年预计鞍山农业产业将迎来快速发展时期；农业产业的良好快速发展，不仅需要解决资金投入的问题，更需要解决资金有效利用的问题，而上述两大问题的解决仅依靠政府的力量不可能完成，需要通过模式创新联合公共与私人资源来完成，因此运用PPP模式是最有效的解决方法。
鞍山农业领域运用PPP模式无论是在国家的大环境的形势下还是自身发展的阶段中都出现了前所未有的机遇。
3 鞍山农业领域如何推广和运用PPP模式
3.1 尽快研究出台农业推广运用PPP模式的政策指南
应指明农业应用PPP模式的重点领域和新兴领域，为社会资本关注农业提供指引。同时，农业主管部门可以协调发改、財政、土地、税务、金融等部门，针对农业应用PPP模式的薄弱环节出台政策，尤其考虑到农业领域使用者付费项目少、要素资源少且分布零散、产出效率等，导致农业PPP项目收益率低于其它领域，从而对社会资本吸引不足。
1.1 PPP模式的含义
PPP模式是一种融资方式，PPP是英文Public—Private—Partnership的缩写，中文直译为公私合伙或合营制。 该模式由英国政府1982年提出，为了建设城市基础设施或提供某种公共物品和服务与私人组织之间的一种合作方式。
PPP模式的主要特点：一是公共目的，旨在解决公共产品和服务的提供及效率问题；二是伙伴关系，各参与主体基于平等协商的原则展开合作并建立相应的法律关系；三是利益共享，各参与主体共享公共投资项目的利润，确保公共产品和服务提供的有效性且避免投资方无法享受回报；四是风险分担，各参与主体实行权责统一，既共享利益，又共同分担法律、政策、财务、投资等风险。
1.2 PPP模式国内应用现状
根据《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》，全国入库项目：共计13 554个，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域，累计投资额16.3万亿元。截至2017年6月末，全国PPP项目库属于农业项目的共有143个，占所有入库项目总数的1%，与其他行业差距较大，显示未来有较大的发展空间。
2 鞍山农业领域应用PPP模式的必要性
2.1 国家对农业领域应用PPP模式的支持
2017年中央在七大方面提出促进农村金融发展，支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营，拓宽农村基础设施投融资渠道。鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投资基金，对一些有利于农业供给侧改革和农业现代化发展的项目鼓励采用PPP的模式，通过融资、融智和融制，加快建设和投入运营。鼓励利用PPP模式来引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游，大力支持在部分地区开展田园综合体建设试点，把“田园综合体”设想逐步变为现实。要重点引导和鼓励社会资本参与“现代农业产业园”、“田园综合体”等六大领域农业公共产品和服务供给，强调拓宽金融支持渠道，发挥PPP基金的引导作用以及保险资金对农业PPP项目的融资支持作用。
8月发改委、农业部确定农业领域首批20个PPP试点项目出炉。围绕共同确定的农业领域PPP重点领域，优先选择国家现代农业产业园、畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用、地膜回收利用、信息进村入户等六大类项目培训。
随着农业领域相关配套措施不断出台，国家现代农业体系建设的深化和中央对农业扶持力度的加大，农业PPP项目必将成为投资的热点领域。
2.2 鞍山地方政府完善PPP模式的新规出台
2016年6月鞍山市政府出台并印发《鞍山市政府和社会资本合作项目管理办法（试行）》（以下简称《办法》），进一步加大政策保障力度，优化项目实施条件，提速PPP模式激发社会资本投资活力，鞍山市领导认为，政府和社会资本合作模式（即PPP模式）是创新公共服务供给机制的一大重要成果，通过推广、运用PPP模式，吸引社会资本参与公共服务领域，在改善民生中培育了新的经济增长动力，同时也是政府投融资体制改革的重要创新之举。《办法》不仅明确了项目适用范围、社会资本主体资格、合作项目范围、项目模式，还明确了政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组的职责、成员组成及其职责分工。截至目前，鞍山PPP项目库共有76个项目，总投资623.3亿元。
2.3 鞍山农业领域自身发展的需求
鞍山全市涉农区域包括海城市、台安县、岫岩县、千山区及市内六个区，共82个涉农乡镇，865个村。农村总户数54.69万户，总人口182.38万人，农村劳动力105.87万人。全市总土地面积9 255km2，农作物总播种面积25.2万hm2。
目前鞍山农业结构比较丰富。除了传统的玉米、水稻种植外还发展了杂粮、青饲玉米、大豆等多种农作物的种植，还大力发展了设施蔬菜；养殖业逐年发展，全市规模养殖场新增17家，2016年实际肉产量36.7万吨；其他的诸如水果产业、食用菌产业、花卉产业、观赏鱼产业等也在逐年发展。
产业结构也有了新的态势，各类产品的加工品种和能力都有新变化，目前鞍山市有粮食加工、饲料加工、肉禽屠宰、食品饮料、纺织、印染、家具、草及其他制品的加工制作企业181家； 打造特色休闲农业开展旅游品牌创建有了很好的发展，现在鞍山拥有省级以上知名品牌10个，其中国家级品牌2个，省级示范点8家。
鞍山人口中约一半的人群居住于农村，解决好农业产业发展问题，对于发展鞍山经济的重要意义不言而喻。鞍山农业产业正处于由传统农业向现代农业转型升级的阶段，未来十年预计鞍山农业产业将迎来快速发展时期；农业产业的良好快速发展，不仅需要解决资金投入的问题，更需要解决资金有效利用的问题，而上述两大问题的解决仅依靠政府的力量不可能完成，需要通过模式创新联合公共与私人资源来完成，因此运用PPP模式是最有效的解决方法。
鞍山农业领域运用PPP模式无论是在国家的大环境的形势下还是自身发展的阶段中都出现了前所未有的机遇。
3 鞍山农业领域如何推广和运用PPP模式
3.1 尽快研究出台农业推广运用PPP模式的政策指南
应指明农业应用PPP模式的重点领域和新兴领域，为社会资本关注农业提供指引。同时，农业主管部门可以协调发改、財政、土地、税务、金融等部门，针对农业应用PPP模式的薄弱环节出台政策，尤其考虑到农业领域使用者付费项目少、要素资源少且分布零散、产出效率等，导致农业PPP项目收益率低于其它领域，从而对社会资本吸引不足。
3.2 建设农业应用PPP模式公共服务平台
为PPP项目提供政策解读、沟通交流、教育培训、项目申报信息化保障等服务，推动PPP模式运用推广工作。围绕农业应用PPP模式，建立集政策、教育、交流、投融资、案例展示等功能于一体，为社会资本和各级政府提供深度的公共服务。
3.3 推动PPP下基层
一是面向基层积极推介PPP项目，尤其是“进园区、进社区、进楼宇、进公司”，促进广大社会资本认识和接受农业PPP项目。二是做好PPP项目执行过程的项目宣传工作，使项目的各个利益相关者能够正确认识项目，避免因为错误认知导致的项目执行风险。三是加大对基层政府的培训力度，促使基层政府各涉农相关部门认识PPP模式，积极参与到农业PPP项目的工作中。
3.4 组织开展农业PPP项目课题研究和专题研讨
更新理念认识，分析制约因素，开展各方面技术数据设计和评估，为推动农业PPP项目落地实施做好技术储备。
3.5 依托专业力量做好技术支撑文件研究编制
农业PPP项目实施方案的编制技术要求更高，更复杂，特别是资金筹措方案、财政补贴方式和标准测算、物有所值原则评估、风险分担机制设计等，需要财政、财务、法律、农业等领域专家从不同角度进行评估论证。用成功的规范性指引定性评估，借助一定的数量化模型工具开展定量评估。把技术支撑文件作为公共产品，由政府组织专业力量研究编制，为各方科学论证项目可行性，规范编制项目实施方案提供技术支撑。
3.6 培养具备 PPP知识的专家队伍
从事PPP咨询服务，对农业发展情况不熟悉；或农业项目专家对PPP模式尚不熟悉，难以承担编制高质量项目实施方案的任务。因此引导中介机构开展农业PPP项目的探索性设计，培养具备 PPP知识的专家队伍很有必要。
3.7 积极开展农业PPP项目试点工作
由于鞍山农业项目实施PPP模式没有成熟的实例，因此选项试点尤为重要。以不同项目类型的投融资模式的尝试，要根据实际项目的需求确定资金的筹措方案，计算好各方的投资方式和比例，合理有效的利用资金，逐步摸索和积累正反二方面经验，以正确促进财政资金和社会资本的投入。以不同项目类型的管理方法的尝试，一是搭建政策体系，一个切实有效的管理方法离不开政策体系的支持。二是发挥管理机构优势，在项目试行时确保项目的正常发展。三是要做好涵盖PPP项目全生命周期的方法设计，特別要在融资方案审查、物有所值评价、绩效指标设计等农业PPP项目关键环节的重要方面的设计，形成可借鉴、可推广的管理经验。
3.8 借鉴国内外运用PPP模式典型成功实例的经验
自20世纪90年代，国际上一些经济发达国家把PPP模式应用于各个领域，诸如波兰波兹南市政垃圾热处理厂项目、法国佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨国铁路等案例。这些成功的案例其经验是：
1.创新项目融资结构，制定合理报酬支付方式。优秀的融资结构可以有效的缓解项目的资金压力，切合实际的融资结构可以成功解决项目资金短缺的问题；应在PPP项目中明文规定支付的方式和方法，合理的支付机制应当是与社会资本协商制定的结果，并且这种机制可以达到激励和约束社会资本的作用。
2.政府主动承担风险。政府主动承担项目中的较大风险不仅有利于风险在项目的合理分担，保证项目的顺利进行，而且使得项目对于社会资本有更大的吸引力，调动社会资本参与的积极性。
3.制定统一、高效、执行性强的招标程序，明确界定公私双方的权责。这在项目的执行过程中对各方都大有裨益。国内农业PPP项目已经在农产品加工与物流、农业信息化、农业产业园、农村环境治理等领域应用。
参考文献：
[1]林小政.鞍山出台新规完善PPP模式[N].辽宁日报，2016-06-08.
[2]党立斌，李敏.探索在农业领域推广运用PPP模式[J].中国财政，2016-06.
[3]孟春.高伟.PPP模式的国际经验与启示[N].中国经济时报，2014-11-05.
为PPP项目提供政策解读、沟通交流、教育培训、项目申报信息化保障等服务，推动PPP模式运用推广工作。围绕农业应用PPP模式，建立集政策、教育、交流、投融资、案例展示等功能于一体，为社会资本和各级政府提供深度的公共服务。
3.3 推动PPP下基层
一是面向基层积极推介PPP项目，尤其是“进园区、进社区、进楼宇、进公司”，促进广大社会资本认识和接受农业PPP项目。二是做好PPP项目执行过程的项目宣传工作，使项目的各个利益相关者能够正确认识项目，避免因为错误认知导致的项目执行风险。三是加大对基层政府的培训力度，促使基层政府各涉农相关部门认识PPP模式，积极参与到农业PPP项目的工作中。
3.4 组织开展农业PPP项目课题研究和专题研讨
更新理念认识，分析制约因素，开展各方面技术数据设计和评估，为推动农业PPP项目落地实施做好技术储备。
3.5 依托专业力量做好技术支撑文件研究编制
农业PPP项目实施方案的编制技术要求更高，更复杂，特别是资金筹措方案、财政补贴方式和标准测算、物有所值原则评估、风险分担机制设计等，需要财政、财务、法律、农业等领域专家从不同角度进行评估论证。用成功的规范性指引定性评估，借助一定的数量化模型工具开展定量评估。把技术支撑文件作为公共产品，由政府组织专业力量研究编制，为各方科学论证项目可行性，规范编制项目实施方案提供技术支撑。
3.6 培养具备 PPP知识的专家队伍
从事PPP咨询服务，对农业发展情况不熟悉；或农业项目专家对PPP模式尚不熟悉，难以承担编制高质量项目实施方案的任务。因此引导中介机构开展农业PPP项目的探索性设计，培养具备 PPP知识的专家队伍很有必要。
3.7 积极开展农业PPP项目试点工作
由于鞍山农业项目实施PPP模式没有成熟的实例，因此选项试点尤为重要。以不同项目类型的投融资模式的尝试，要根据实际项目的需求确定资金的筹措方案，计算好各方的投资方式和比例，合理有效的利用资金，逐步摸索和积累正反二方面经验，以正确促进财政资金和社会资本的投入。以不同项目类型的管理方法的尝试，一是搭建政策体系，一个切实有效的管理方法离不开政策体系的支持。二是发挥管理机构优势，在项目试行时确保项目的正常发展。三是要做好涵盖PPP项目全生命周期的方法设计，特別要在融资方案审查、物有所值评价、绩效指标设计等农业PPP项目关键环节的重要方面的设计，形成可借鉴、可推广的管理经验。
3.8 借鉴国内外运用PPP模式典型成功实例的经验
自20世纪90年代，国际上一些经济发达国家把PPP模式应用于各个领域，诸如波兰波兹南市政垃圾热处理厂项目、法国佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨国铁路等案例。这些成功的案例其经验是：
1.创新项目融资结构，制定合理报酬支付方式。优秀的融资结构可以有效的缓解项目的资金压力，切合实际的融资结构可以成功解决项目资金短缺的问题；应在PPP项目中明文规定支付的方式和方法，合理的支付机制应当是与社会资本协商制定的结果，并且这种机制可以达到激励和约束社会资本的作用。
2.政府主动承担风险。政府主动承担项目中的较大风险不仅有利于风险在项目的合理分担，保证项目的顺利进行，而且使得项目对于社会资本有更大的吸引力，调动社会资本参与的积极性。
3.制定统一、高效、执行性强的招标程序，明确界定公私双方的权责。这在项目的执行过程中对各方都大有裨益。国内农业PPP项目已经在农产品加工与物流、农业信息化、农业产业园、农村环境治理等领域应用。
参考文献：
[1]林小政.鞍山出台新规完善PPP模式[N].辽宁日报，2016-06-08.
[2]党立斌，李敏.探索在农业领域推广运用PPP模式[J].中国财政，2016-06.
[3]孟春.高伟.PPP模式的国际经验与启示[N].中国经济时报，2014-11-05.
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