地方政府投融资平台风险
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时间：2017-08-23
1 引言
地方政府投融资平台通常是指地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的投资公司。地方投融资平台包括省级、地市级、县级三类，其中地市级的投融资平台是主体。
投融资平台产生源系1994年财税体制改革后，实行分级管理即财权上收、事权下放，地方政府缺乏有效资金来源，还承担着推动地方经济、社会发展的任务；同时，伴随我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增加。特别是1996年实行项目资本金制度规定了，银行贷款的重要条件之一是中央政府、地方政府和银行应分别为项目提供配套资金。再加上转移支付制度不完善，成为了地方投融资平台产生的直接根源。之后的数十年间，地方政府投融资平台对促进地方经济发展、特别是加强公共基础设施建设发挥了一定的积极作用。
同时，也出现一些备受关注的问题，比如债务增长快、规模大、融资渠道单一、挪用资金现象普遍等，针对这些问题分析风险形成的原因，并提出防范治理对策，以减少风险发生的概率，保障地方经济健康持续地发展。
2 地方政府投融资平台风险成因分析
2.1 分税制改革致使财权与事权不对称，地方财力缺口较大
分税制改革以来，中央与地方间财政收支状况发生根本性扭转，财力上移，地方政府事权多、财力小，地方政府的财权与事权不对称，地方政府发展地方经济压力大，财力缺口较大，最终各级地方政府债台高筑。
2.2 地方政府之间的竞争，增加了地方融资需求
政府将GDP的贡献情况作为干部考核方式，决定了我国地方政府之间的激烈竞争。各级地方政府通过提供充足的公共产品和服务，如完善的公路、通信等基础设施，良好的治安环境等，来吸引投资商。以GDP增长为核心的地方政府考核机制，从根本上诱使各级地方政府尤其是县级地方政府不遗余力地加大对诸如公路等资本性公共产品的投资力度，并致力于提高本辖区的公共产品和服务的水平。地方政府不得不寻求另一种约束机制来扩大财源，即在分税制改革后财政收入急剧减少的状况下要完成和凸显政绩考核指标，必然加大基础设施投资、追求GDP的增长和财政收入的增加。
2.3 地方政府投融资平台财务信息缺乏透明度，增加银行信贷风险
2015年施行的新预算法已明确了地方政府举债的权责。不过从设立之初来看，地方政府投融资平台的设立存在一定的法律风险，并未对投融资平台的权责做明确规定，缺乏有效的内部治理，监管不力；此外，由于会计核算基础的不同，一方面政府一般采用的收付实现制，不利于配比原则要求，另一方面政府与银行或投融资平台间不可避免地存在财务信息不对称，存在银行盲目放贷，增加银行信贷风险。
2.4 地方政府投融资平台放贷主体过度依赖于银行
一方面银行对政府投融资平台有较大偏好，尤其是在当前经济下行压力下促使银行寻求利益最大化下的最优回报。大量的建设项目和公共资源掌握于地方政府手中，所以银行愿意将款项贷给政府项目，同时通过加强与政府合作，可以得到更多的资源；另一方面也是地方政府融资的需求，为了缓解地方经济发展的财力缺口。
3 应对地方政府投融资平台风险的对策分析
财政和金融是政府干预经济调控的两大手段，其存在的财政风险和金融风险相互作用影响平台，既对经济社会的发展产生着积极作用，又存在着巨大的风险或潜在风险。因此，规范地方政府和投融资平台的审批程序、进一步加强银行信贷管理及政府绩效制度改革，具有重大的现实意义。
3.1 深化财政体制改革，提升地方政府财政能力
地方政府投融资平台大规模的增加，归根到底是地方政府承担较重的经济社会发展建设职能，而财权与事权不对称的必然结果。现阶段，我国实施积极的财政政策，阶段性适当地提高赤字率，以便于供给侧结构性改革营造良好的宏观经济氛围。同时，要继续深化财政体制改革，具体为继续完善税制，继续研究中央与地方收入分享比例方案，完善转移支付指标标准的建设，进一步提升地方政府财政能力。
3.2 完善银行信贷管理体制
银行信贷管理体制直接与信贷资金管理权限和资金管理方式息息相关，银行信贷在满足政府有效投融资需求的情况下，可以通过完善制度、风险识别、跟踪分析、风险预警和优化风险处理方法来预防、转移各种信贷风险。具体来看可以通过建立客户弹性授信评价、完善科学的决策机制和有效执行贷后管理来把好审批贷款管理程序。总之，银行要严格执行项目资本金制度，密切跟踪贷款资金去向，防止贷款资金被挪用，同时完善银行信贷管理体制也是转型期宏观经济金融背景变化下的必然选择。
3.3 加强地方政府投融资平台建设及监管力度
地方政府投融资平台支撑着地方公共基础设施和重要项目的建设，只有加强地方平台自身建设才能融到资金进行建设。此外，需进一步完善地方政府设立投融资平台的法规制度及加强对平台的监管力度，按照现代企业制度要求，落实地方政府投融资平台的投融资人地位，完善法人治理结构，引导地方政府融资行为进一步理性化、明确化，地方政府及平台公司要积极配合银行明确相关债务抵押权和质押权，及提高地方政府投融资平台财务信息的透明度。最后，由财政部门、审计部门及委托中介机构对政府资金的使用进行专项审计，对项目的社会经济效益、债务偿还能力等进行全面绩效评价。
[参考文献]
[1] 陳杉.地方政府投融资平台规范发展的政策建议[J].财政研究，2011（05）.
[2] 胡祖铨.我国地方政府债务及风险研究[J].宏观经济管理，2017（01）.
地方政府投融资平台通常是指地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的投资公司。地方投融资平台包括省级、地市级、县级三类，其中地市级的投融资平台是主体。
投融资平台产生源系1994年财税体制改革后，实行分级管理即财权上收、事权下放，地方政府缺乏有效资金来源，还承担着推动地方经济、社会发展的任务；同时，伴随我国工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增加。特别是1996年实行项目资本金制度规定了，银行贷款的重要条件之一是中央政府、地方政府和银行应分别为项目提供配套资金。再加上转移支付制度不完善，成为了地方投融资平台产生的直接根源。之后的数十年间，地方政府投融资平台对促进地方经济发展、特别是加强公共基础设施建设发挥了一定的积极作用。
同时，也出现一些备受关注的问题，比如债务增长快、规模大、融资渠道单一、挪用资金现象普遍等，针对这些问题分析风险形成的原因，并提出防范治理对策，以减少风险发生的概率，保障地方经济健康持续地发展。
2 地方政府投融资平台风险成因分析
2.1 分税制改革致使财权与事权不对称，地方财力缺口较大
分税制改革以来，中央与地方间财政收支状况发生根本性扭转，财力上移，地方政府事权多、财力小，地方政府的财权与事权不对称，地方政府发展地方经济压力大，财力缺口较大，最终各级地方政府债台高筑。
2.2 地方政府之间的竞争，增加了地方融资需求
政府将GDP的贡献情况作为干部考核方式，决定了我国地方政府之间的激烈竞争。各级地方政府通过提供充足的公共产品和服务，如完善的公路、通信等基础设施，良好的治安环境等，来吸引投资商。以GDP增长为核心的地方政府考核机制，从根本上诱使各级地方政府尤其是县级地方政府不遗余力地加大对诸如公路等资本性公共产品的投资力度，并致力于提高本辖区的公共产品和服务的水平。地方政府不得不寻求另一种约束机制来扩大财源，即在分税制改革后财政收入急剧减少的状况下要完成和凸显政绩考核指标，必然加大基础设施投资、追求GDP的增长和财政收入的增加。
2.3 地方政府投融资平台财务信息缺乏透明度，增加银行信贷风险
2015年施行的新预算法已明确了地方政府举债的权责。不过从设立之初来看，地方政府投融资平台的设立存在一定的法律风险，并未对投融资平台的权责做明确规定，缺乏有效的内部治理，监管不力；此外，由于会计核算基础的不同，一方面政府一般采用的收付实现制，不利于配比原则要求，另一方面政府与银行或投融资平台间不可避免地存在财务信息不对称，存在银行盲目放贷，增加银行信贷风险。
2.4 地方政府投融资平台放贷主体过度依赖于银行
一方面银行对政府投融资平台有较大偏好，尤其是在当前经济下行压力下促使银行寻求利益最大化下的最优回报。大量的建设项目和公共资源掌握于地方政府手中，所以银行愿意将款项贷给政府项目，同时通过加强与政府合作，可以得到更多的资源；另一方面也是地方政府融资的需求，为了缓解地方经济发展的财力缺口。
3 应对地方政府投融资平台风险的对策分析
财政和金融是政府干预经济调控的两大手段，其存在的财政风险和金融风险相互作用影响平台，既对经济社会的发展产生着积极作用，又存在着巨大的风险或潜在风险。因此，规范地方政府和投融资平台的审批程序、进一步加强银行信贷管理及政府绩效制度改革，具有重大的现实意义。
3.1 深化财政体制改革，提升地方政府财政能力
地方政府投融资平台大规模的增加，归根到底是地方政府承担较重的经济社会发展建设职能，而财权与事权不对称的必然结果。现阶段，我国实施积极的财政政策，阶段性适当地提高赤字率，以便于供给侧结构性改革营造良好的宏观经济氛围。同时，要继续深化财政体制改革，具体为继续完善税制，继续研究中央与地方收入分享比例方案，完善转移支付指标标准的建设，进一步提升地方政府财政能力。
3.2 完善银行信贷管理体制
银行信贷管理体制直接与信贷资金管理权限和资金管理方式息息相关，银行信贷在满足政府有效投融资需求的情况下，可以通过完善制度、风险识别、跟踪分析、风险预警和优化风险处理方法来预防、转移各种信贷风险。具体来看可以通过建立客户弹性授信评价、完善科学的决策机制和有效执行贷后管理来把好审批贷款管理程序。总之，银行要严格执行项目资本金制度，密切跟踪贷款资金去向，防止贷款资金被挪用，同时完善银行信贷管理体制也是转型期宏观经济金融背景变化下的必然选择。
3.3 加强地方政府投融资平台建设及监管力度
地方政府投融资平台支撑着地方公共基础设施和重要项目的建设，只有加强地方平台自身建设才能融到资金进行建设。此外，需进一步完善地方政府设立投融资平台的法规制度及加强对平台的监管力度，按照现代企业制度要求，落实地方政府投融资平台的投融资人地位，完善法人治理结构，引导地方政府融资行为进一步理性化、明确化，地方政府及平台公司要积极配合银行明确相关债务抵押权和质押权，及提高地方政府投融资平台财务信息的透明度。最后，由财政部门、审计部门及委托中介机构对政府资金的使用进行专项审计，对项目的社会经济效益、债务偿还能力等进行全面绩效评价。
[参考文献]
[1] 陳杉.地方政府投融资平台规范发展的政策建议[J].财政研究，2011（05）.
[2] 胡祖铨.我国地方政府债务及风险研究[J].宏观经济管理，2017（01）.
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