农民住房财产权抵押贷款
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时间：2017-08-28
1 研究背景与文献回顾
由于农业生产本身存在脆弱性、资金回收周期长等先天问题，加上缺乏有效的担保物品，金融机构大多不愿发放农业贷款。在当前农业向集约化、现代化发展的大背景下，必然导致农村资金供需矛盾更加突出。为解决三农贷款难问题，近年來多地开展了农民住房财产权抵押贷款的试点，但效果欠佳，主要原因是法律规定宅基地不能作为抵押财产，金融机构在实现抵押权时得不到法律支持。为突破法律障碍，需要进行国家层面的试点。因此2015年8月国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发[2015]45号），同年12月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过决定，在天津市蓟县等59个试点县（市、区），允许暂时调整《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》中有关宅基地使用权不得抵押的规定。至此，主要的障碍已经破除，在国家级试点地区农民住房财产权抵押贷款工作正在慎重稳妥开展。从试点情况看，通过农民住房财产权抵押贷款来充分利用农民资源与优势改善农村融资难这一举措，虽然仍存在诸多障碍和急待完善的地方，但其可行性不容忽视。
王悦、霍学喜（2014）列举了农房抵押贷款存在的如信用、法律等五大风险并分析其成因，提出了加快改革进程、完善政策机制、强化金融机构管理等风险防范的对策建议。张卉林（2015）指出来自于法律制度的直接障碍和土地制度的深层障碍是影响农房抵押贷款业务开展的最大难点，因此只有突破制度上的困境，才能充分发挥农房抵押贷款的作用。房绍坤（2015）主要从农房抵押的制度设计层面，分别对农房抵押标的物的范围、当事人资格要求、抵押权实现的难点等方面进行分析，并提出了具体建议。高圣平（2016）更多的从法律视角上分析总结各学者关于农房抵押问题的争议，运用比较法和各地的实例等开展系统研究，提出了要重构农民住房财产权抵押贷款规则。刘佳（2016）从调动金融机构的积极性，破解其抵押权实现难问题的角度，分析了金融机构开展农民住房财产权抵押贷款的出路。
从文献看，各学者主要结合试点实施情况、发展现状，分析其面临的障碍与困境，并从法律规定、政策机制、土地制度等多方面探索新的抵押贷款模式，给出具体的建议与措施。但对实施中出现的具体问题仍缺乏更为深入的思考，需要进一步研究。
2 存在的障碍与困境
2.1 法律制度上的制约
试点地区虽然暂停了《物权法》和《担保法》的相关条款，但仍有其他法规制度的制约。建设部发布，自2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》86条规定，农房所有权转移申请登记的，需提交集体经济组织的同意转让证明；87条规定，受让人不属于本村集体经济组织成员的，房屋登记机构应当不予办理。
2.2 农房价值难以评估
首先农房相比于城市商品房，房屋质量、结构、年限、地理位置等因素差异性更大，造成评估困难。其次是从宅基地使用权角度看，价格评估也是难点之一，虽然突破了抵押的法律限制，但其仍属集体所有，仅可在集体内部进行流转，因此无法用理论上的价值确定其价格。若将其与地上房屋统一作价评估，公允性无从判断，难以被普遍认可。此外，由于各地区评估机构本身发展参差不齐，还存在评估体系不完善、评估方法过于单一、评估程序繁琐和评估费用过高等现实问题。加大了贷款的成本，也影响了借款人的切身利益。
2.3 抵押物处置难
一方面来自我国民生保障带来的障碍。首先农房更多承载的是保障功能，使农民居者有其屋。因此发生违约、处置抵押物，需要转让拍卖农民唯一住房时，势必会损害农民根本利益，甚至是影响社会和谐。其次宅基地也有福利的属性。本村集体经济组织成员成年后有权按需无偿申请一处宅基地，因此其流转影响着每位集体组织成员切身利益，处置不当，也会影响社会稳定。这些都增加了处置时的难度。另一方面抵押物处置中受让人范围小，局限性大。根据《房屋登记办法》、国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等规定，农房只能集体组织内部成员相互流转，不得向城市居民出售。而合法受让人范围内，又受“一户一宅”原则和人际、邻里亲疏关系，害怕报复等心理因素的影响，购买积极性并不高。这样更加剧了抵押物处置的困难。
2.4 相关配套措施不完善
总体来说现今各试点处于初期摸索阶段，各项制度措施还不完善。（1）确权登记颁证未全覆盖。农房是否能顺利抵押，最基本的条件是农房产权登记证、集体土地使用证的齐全。然而现实情况是部分农户建房时存在乱建、占建等情况，未达到颁证条件，并没有取得两证。（2）风险防范和补偿机制不健全。金融机构贷款积极性很大程度上会受政府政策扶持的影响。但从试点情况看，由于受风险补偿基金规模的限制，在抵押物难以处置时，通过基金给予补偿的能力有限。再者，农业保险业务在农村还没有完全展开，这也加大了金融机构贷款的风险，制约着农房抵押贷款业务的稳定发展。
3 相关对策建议
3.1 法律制度层面
农房抵押贷款融资业务的顺利开展，还在于借款人违约时，抵押物能否及时变现，因此需要扩大受让人的范围。然而按照我国当前的规定宅基地流转仅限于农村集体组织成员间，这加大了抵押物的处置困难。因此全国人大常委会还要授权国务院在各试点暂停或者修改有关宅基地流转仅在集体组织内部的规定，允许更多符合条件的居民都可购买农村房屋。最终将受让人范围扩大到本乡镇、本县农民，甚至是城镇居民。这样既有利于提高农房的流动性，也有利于增加其财产性价值。
由于农业生产本身存在脆弱性、资金回收周期长等先天问题，加上缺乏有效的担保物品，金融机构大多不愿发放农业贷款。在当前农业向集约化、现代化发展的大背景下，必然导致农村资金供需矛盾更加突出。为解决三农贷款难问题，近年來多地开展了农民住房财产权抵押贷款的试点，但效果欠佳，主要原因是法律规定宅基地不能作为抵押财产，金融机构在实现抵押权时得不到法律支持。为突破法律障碍，需要进行国家层面的试点。因此2015年8月国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发[2015]45号），同年12月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过决定，在天津市蓟县等59个试点县（市、区），允许暂时调整《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》中有关宅基地使用权不得抵押的规定。至此，主要的障碍已经破除，在国家级试点地区农民住房财产权抵押贷款工作正在慎重稳妥开展。从试点情况看，通过农民住房财产权抵押贷款来充分利用农民资源与优势改善农村融资难这一举措，虽然仍存在诸多障碍和急待完善的地方，但其可行性不容忽视。
王悦、霍学喜（2014）列举了农房抵押贷款存在的如信用、法律等五大风险并分析其成因，提出了加快改革进程、完善政策机制、强化金融机构管理等风险防范的对策建议。张卉林（2015）指出来自于法律制度的直接障碍和土地制度的深层障碍是影响农房抵押贷款业务开展的最大难点，因此只有突破制度上的困境，才能充分发挥农房抵押贷款的作用。房绍坤（2015）主要从农房抵押的制度设计层面，分别对农房抵押标的物的范围、当事人资格要求、抵押权实现的难点等方面进行分析，并提出了具体建议。高圣平（2016）更多的从法律视角上分析总结各学者关于农房抵押问题的争议，运用比较法和各地的实例等开展系统研究，提出了要重构农民住房财产权抵押贷款规则。刘佳（2016）从调动金融机构的积极性，破解其抵押权实现难问题的角度，分析了金融机构开展农民住房财产权抵押贷款的出路。
从文献看，各学者主要结合试点实施情况、发展现状，分析其面临的障碍与困境，并从法律规定、政策机制、土地制度等多方面探索新的抵押贷款模式，给出具体的建议与措施。但对实施中出现的具体问题仍缺乏更为深入的思考，需要进一步研究。
2 存在的障碍与困境
2.1 法律制度上的制约
试点地区虽然暂停了《物权法》和《担保法》的相关条款，但仍有其他法规制度的制约。建设部发布，自2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》86条规定，农房所有权转移申请登记的，需提交集体经济组织的同意转让证明；87条规定，受让人不属于本村集体经济组织成员的，房屋登记机构应当不予办理。
2.2 农房价值难以评估
首先农房相比于城市商品房，房屋质量、结构、年限、地理位置等因素差异性更大，造成评估困难。其次是从宅基地使用权角度看，价格评估也是难点之一，虽然突破了抵押的法律限制，但其仍属集体所有，仅可在集体内部进行流转，因此无法用理论上的价值确定其价格。若将其与地上房屋统一作价评估，公允性无从判断，难以被普遍认可。此外，由于各地区评估机构本身发展参差不齐，还存在评估体系不完善、评估方法过于单一、评估程序繁琐和评估费用过高等现实问题。加大了贷款的成本，也影响了借款人的切身利益。
2.3 抵押物处置难
一方面来自我国民生保障带来的障碍。首先农房更多承载的是保障功能，使农民居者有其屋。因此发生违约、处置抵押物，需要转让拍卖农民唯一住房时，势必会损害农民根本利益，甚至是影响社会和谐。其次宅基地也有福利的属性。本村集体经济组织成员成年后有权按需无偿申请一处宅基地，因此其流转影响着每位集体组织成员切身利益，处置不当，也会影响社会稳定。这些都增加了处置时的难度。另一方面抵押物处置中受让人范围小，局限性大。根据《房屋登记办法》、国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等规定，农房只能集体组织内部成员相互流转，不得向城市居民出售。而合法受让人范围内，又受“一户一宅”原则和人际、邻里亲疏关系，害怕报复等心理因素的影响，购买积极性并不高。这样更加剧了抵押物处置的困难。
2.4 相关配套措施不完善
总体来说现今各试点处于初期摸索阶段，各项制度措施还不完善。（1）确权登记颁证未全覆盖。农房是否能顺利抵押，最基本的条件是农房产权登记证、集体土地使用证的齐全。然而现实情况是部分农户建房时存在乱建、占建等情况，未达到颁证条件，并没有取得两证。（2）风险防范和补偿机制不健全。金融机构贷款积极性很大程度上会受政府政策扶持的影响。但从试点情况看，由于受风险补偿基金规模的限制，在抵押物难以处置时，通过基金给予补偿的能力有限。再者，农业保险业务在农村还没有完全展开，这也加大了金融机构贷款的风险，制约着农房抵押贷款业务的稳定发展。
3 相关对策建议
3.1 法律制度层面
农房抵押贷款融资业务的顺利开展，还在于借款人违约时，抵押物能否及时变现，因此需要扩大受让人的范围。然而按照我国当前的规定宅基地流转仅限于农村集体组织成员间，这加大了抵押物的处置困难。因此全国人大常委会还要授权国务院在各试点暂停或者修改有关宅基地流转仅在集体组织内部的规定，允许更多符合条件的居民都可购买农村房屋。最终将受让人范围扩大到本乡镇、本县农民，甚至是城镇居民。这样既有利于提高农房的流动性，也有利于增加其财产性价值。
3.2 政府配套措施层面
3.2.1 完善确权、登记、颁证制度。政府相关部门要建立完善的确权、登记、颁证制度，提供“一站式”服务，为农民办理“两证”提供便利。（1）相关部门组织专门调查登记小组，建立各村的不动产信息库。明确各户宅基地以及农房实际情况，及时掌握一手信息，简化农户办证时提供产权信息的程序，提高审批效率。（2）规范操作办法与流程。每一步程序，要事先制定明确清晰的说明，在提高效率的同时进行必要的检查，以减少操作风险。（3）建立绿色通道，降低农户成本。在保证流程合法合理性的基础上，缩短确权、登记处理时间，降低颁证成本，使农民真正受惠。
3.2.2 健全农村产权评估机制、构建规范的产权交易平台。（1）政府有关部门应制定相对标准的农房基础价格，使评估机构有据可依，形成公平、公正、合理的评估标准。同时，不断健全和完善农村产权评估体系，通过创新评估方法、引进和培养评估专业人才、降低评估费用等手段，提高农房价值评估的准确性与合理性。
（2）要建立农村产权交易平台，完善流转市场化机制。应积极打造政府部门管理与监督的综合性农村产权交易所，各乡镇申请作为交易所会员代理农业经营主体的交易，金融机构也要申请成为会员以便处置抵押物。同时，建立连通城乡的信息网，制定规范系统的交易准则等。
3.2.3 完善风险补偿与防范机制。首先由政府出资建立风险补偿基金，对金融机构贷款损失进行适当补偿，为金融机构提供风险保障。如政府可以负担损失的70%，比例可根据各试点经济状况调整。其次在完善农业保险的同时，加快农房保险业务的推行，使借款人遭受自然灾害时可用保险金还贷，或在抵押物遭受损失时由保险金充当抵押财产，确保贷款的安全。再者，成立农业政策性担保公司，通过“政策性担保公司保证+农房抵押”的贷款方式，分散和化解贷款风险。
3.3 金融机构层面
首先，应配合政府部门对农房抵押貸款政策进行宣传与推广，通过广播、上门讲解、编制宣传册等多形式使农户深入了解农房抵押贷款这一融资方式，充分调动其借款的积极性。其次，要增强主动服务意识，不断完善内部管理，既要将农房抵押贷款业务做大，更要做细。对于不同农户的需求从贷款利率、期限、额度等方面进行区分，创新贷款产品，简化贷款流程，提高服务效率。第三，进行贷前充分调查、贷中谨慎核实、贷后实时跟踪，以应对突发状况，减少信贷风险。最后，需建立奖惩激励机制。将农房抵押贷款业务的成效与工作人员绩效挂钩，对于积极主动、认真服务、细致负责的员工给予荣誉、实物等奖励，增强员工工作的积极性、责任感，并激发其竞争意识。
4 结束语
农民住房财产权抵押贷款，充分利用了农民的不动产，增加了房屋土地资源的效用，不仅能缓解农民抵押担保物少、融资难且渠道少的问题，更能使农民有限的资源迸发出更大的活力。也为创新农村土地制度和金融制度提供了新的思考与方向。虽然现在从各试点情况看，仍属于初步摸索阶段，还存在着法律法规的障碍、政策措施支持力不足等问题，但通过突破法律的桎梏、加强政府政策的积极引导、建立健全相关机制体制等措施，其发展仍然是令人期待的。可见，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押贷款业务，既是增大农村金融供给、增加农民收入的有效突破，亦是推动我国农业向现代化转型的又一创新举措。
[参考文献]
[1] 王悦，霍学喜.农房抵押贷款风险成因及防范策略[J].河北学刊， 2014（2）：119-122.
[2] 张卉林.农民住房财产权抵押的制度障碍及解决途径[J].甘肃社会科学， 2015（2）：136-139.
[3] 房绍坤.农民住房抵押之制度设计[J].法学家，2015（6）：15-24.
[4] 高圣平.农民住房财产权抵押规则的重构[J].政治与法律， 2016（1）：111-125.
[5] 刘佳.农民住房抵押贷款中金融机构债权实现的困境与出路[J].农村金融研究，2016（11）.
3.2.1 完善确权、登记、颁证制度。政府相关部门要建立完善的确权、登记、颁证制度，提供“一站式”服务，为农民办理“两证”提供便利。（1）相关部门组织专门调查登记小组，建立各村的不动产信息库。明确各户宅基地以及农房实际情况，及时掌握一手信息，简化农户办证时提供产权信息的程序，提高审批效率。（2）规范操作办法与流程。每一步程序，要事先制定明确清晰的说明，在提高效率的同时进行必要的检查，以减少操作风险。（3）建立绿色通道，降低农户成本。在保证流程合法合理性的基础上，缩短确权、登记处理时间，降低颁证成本，使农民真正受惠。
3.2.2 健全农村产权评估机制、构建规范的产权交易平台。（1）政府有关部门应制定相对标准的农房基础价格，使评估机构有据可依，形成公平、公正、合理的评估标准。同时，不断健全和完善农村产权评估体系，通过创新评估方法、引进和培养评估专业人才、降低评估费用等手段，提高农房价值评估的准确性与合理性。
（2）要建立农村产权交易平台，完善流转市场化机制。应积极打造政府部门管理与监督的综合性农村产权交易所，各乡镇申请作为交易所会员代理农业经营主体的交易，金融机构也要申请成为会员以便处置抵押物。同时，建立连通城乡的信息网，制定规范系统的交易准则等。
3.2.3 完善风险补偿与防范机制。首先由政府出资建立风险补偿基金，对金融机构贷款损失进行适当补偿，为金融机构提供风险保障。如政府可以负担损失的70%，比例可根据各试点经济状况调整。其次在完善农业保险的同时，加快农房保险业务的推行，使借款人遭受自然灾害时可用保险金还贷，或在抵押物遭受损失时由保险金充当抵押财产，确保贷款的安全。再者，成立农业政策性担保公司，通过“政策性担保公司保证+农房抵押”的贷款方式，分散和化解贷款风险。
3.3 金融机构层面
首先，应配合政府部门对农房抵押貸款政策进行宣传与推广，通过广播、上门讲解、编制宣传册等多形式使农户深入了解农房抵押贷款这一融资方式，充分调动其借款的积极性。其次，要增强主动服务意识，不断完善内部管理，既要将农房抵押贷款业务做大，更要做细。对于不同农户的需求从贷款利率、期限、额度等方面进行区分，创新贷款产品，简化贷款流程，提高服务效率。第三，进行贷前充分调查、贷中谨慎核实、贷后实时跟踪，以应对突发状况，减少信贷风险。最后，需建立奖惩激励机制。将农房抵押贷款业务的成效与工作人员绩效挂钩，对于积极主动、认真服务、细致负责的员工给予荣誉、实物等奖励，增强员工工作的积极性、责任感，并激发其竞争意识。
4 结束语
农民住房财产权抵押贷款，充分利用了农民的不动产，增加了房屋土地资源的效用，不仅能缓解农民抵押担保物少、融资难且渠道少的问题，更能使农民有限的资源迸发出更大的活力。也为创新农村土地制度和金融制度提供了新的思考与方向。虽然现在从各试点情况看，仍属于初步摸索阶段，还存在着法律法规的障碍、政策措施支持力不足等问题，但通过突破法律的桎梏、加强政府政策的积极引导、建立健全相关机制体制等措施，其发展仍然是令人期待的。可见，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押贷款业务，既是增大农村金融供给、增加农民收入的有效突破，亦是推动我国农业向现代化转型的又一创新举措。
[参考文献]
[1] 王悦，霍学喜.农房抵押贷款风险成因及防范策略[J].河北学刊， 2014（2）：119-122.
[2] 张卉林.农民住房财产权抵押的制度障碍及解决途径[J].甘肃社会科学， 2015（2）：136-139.
[3] 房绍坤.农民住房抵押之制度设计[J].法学家，2015（6）：15-24.
[4] 高圣平.农民住房财产权抵押规则的重构[J].政治与法律， 2016（1）：111-125.
[5] 刘佳.农民住房抵押贷款中金融机构债权实现的困境与出路[J].农村金融研究，2016（11）.
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