政府职能转变：一个分析框架

一、问题的提出

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府治理是国家治理的重要组成部分，在推动国家治理现代化的进程中占据着重要地位，成为牵一发动全身的关键性领域。“在中国政治与行政合一的体制框架内，政府在整个国家治理体系中扮演着决定性的角色，无论是市场体系的成熟、公民社会的成长，还是政府治理结构的完善，最终都取决于政府角色的现代转型，政府体制的演变直接决定着现代国家治理体系成长的进程。”[1]学术界对政府职能转变的研究工作取得了长足的进步，但还缺乏一个整体宏观研究框架。国家治理现代化背景下，政府应该如何转变自身职能，扮演好自身的角色呢？我们要思考国家治理现代化的逻辑是什么？我国政府职能转变的演变历程及其绩效如何？与国家治理现代化的要求相差多少？要与国家治理现代化相适应，政府职能转变需要做哪些努力？对此，本文主要围绕以下几个关键性问题进行论述：分析国家治理及其现代化的内涵，并将国家治理有效性与合法性作为政府职能转变的分析框架；在现有的研究基础上，分析我国政府职能转变的绩效；探讨国家治理有效性与合法性要求下政府职能转变的目标和路径等。

二、国家治理有效性与合法性：政府职能转变的分析框架

1.国家治理及其现代化

要深刻理解国家治理现代化，首先必须了解国家治理的内涵和特征。国家治理是“现代国家所特有的一个概念，它是在扬弃国家统治与国家管理基础上形成的”，是指国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益和维护公共秩序。[2]国家治理继承了国家统治和国家管理的政治性要素，把对暴力的合法垄断作为手段，从而维护国家安全和稳定社会秩序。国家治理追求一种全局系统性观念，它涉及经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各领域的体制机制。国家治理体现了一种动态性，随着经济社会的转型与发展，就会对国家治理体系中不适应经济社会发展的部分进行改革，提升国家治理社会各方面事务的能力。国家治理拥有明确的目标导向性，以追求公共利益的最大化为目标。

对于国家治理现代化的概念，主要指国家治理体系和治理能力现代化，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”[3]可以看出，国家治理现代化是国家治理体系和治理能力不断地由低级到高级的突破性变革的过程，在这个过程中制度建设发挥着重要作用。“国家治理现代化一定是在既定国家制度框架下展开，遵循既定国家制度的内在逻辑，充实和完善既定的国家制度。”[4]学者们总结了国家治理现代化的多重特征，比如制度化、公平化、民主化、法治化、高效化、科学化等等。但是，我们可以发现国家治理现代化归根结底就是要实现国家治理的有效性与合法性，推进国家各领域各层级平稳有序运行。正如福山所说：“软弱无能的国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题的根源。”[5]在全能政府治理模式的影响下，我们无法实现现代意义上的“国家建构”，软弱的国家状态引发出各种政治危机、经济危机、社会危机、文化危机和生态危机，这些危机交织在一起形成“总体性危机”。只有实现国家治理的有效性与合法性，推动国家治理体系和治理能力现代化，才能避免软弱无能的国家状态和克服“总体性危机”。

2.国家治理有效性与合法性：一个分析框架

基于现有文献，本文将国家治理的有效性与合法性作为分析框架（如图1所示），希望能够在国家治理现代化背景下为研究政府职能转变提供一个整体宏观的研究框架，克服原有研究的弊端，增强理论解释力。任何国家治理都必须解决治理的有效性与治理的合法性问题。[6]治理的有效性与合法性成为国家稳定、社会发展的重要影响因素，同时也是国家治理现代化重要的切入点。利普赛特认为，“民主国家的稳定不仅取决于经济发展，也取决于它的政治制度的合法性与有效性”。[7]林尚立也指出现代化发展对政府的需求是双重的，我们既要建构有效的权威体系来创造稳定的秩序，也需要发展有效的民主体系，维护权力的合法性。同时，林尚立认为，“中国过去政治发展是从政治的有效性出发，不断积累合法性的过程”。[8]在国家治理现代化的要求下，政府职能转变要将有效性与合法性统一起来，因为国家治理的有效性与合法性是相辅相成、相得益彰的，有效性是合法性的基础，合法性是有效性的强有力的保障。

（1）治理的有效性与政府职能转变。亨廷顿曾指出：“各国之间最重要的政治分野不在于他们政府的形式，而在于他们政府的有效程度。”[9]国家治理的有效性本质意义在于能够有效地为经济社会转型与发展提供制度保障，为国家现代化发展提供稳定的秩序体系。有效性可以分为两个层面：一个是自上而下的有效性，即国家意志和政策得以准确、迅速地贯彻和执行；另一个可以说是自下而上的有效性，即国家意志和政策的执行是否真的带来了国家发展、社会平等与秩序。[6]简单地说，治理的有效性是其能力和效度的统一。在整个过程中，治理的有效性离不开政府职能转变，只有不断准确界定和调整政府职能边界，选择最优的治理工具，提高政府治理的效率和能力，才能保障国家意志和政策得以贯彻和执行，促进经济社会发展。这就要求政府职能转变要在治理结构、治理工具和治理技术等方面不断进行变革与创新，适应国家治理现代化的基本趋势和基本要求。

（2）治理的合法性与政府职能转变。我们知道任何政府都要面对和解决合法性问题。“政府整个说来只是一个手段，手段的适当性必须依赖于它的合目的性”[10]，政府行为必须要保持其合目的性，政府职能转变也要符合其目的性。“合法性指制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力。”[7]有效性主要是工具性的，而合法性是评价性的，是社会公众对政府的行为和所做决策的认可、支持与忠诚。本文认为，治理的合法性主要包括两个方面：一方面是公众对国家权力的来源是否认同；另一方面是公众对政府行为和决策是否认同。根据韦伯的观点，合法性的来源基础包括传统型、法理型和卡里斯玛型（魅力型）三种，其中法理型是以理性和法律为核心。在哈贝马斯看来，政府行动的合法性来源于商议民主。那么，具体到政府职能转变上来，这就要求政府始终坚持以人为本、法治、民主等治理理念，明确权力配置和权力运作的界限，政府的行动和决策要建立在公共利益的基础上，才能获得较高的执行力和持久的影响力，从而提高国家治理的合法性。

三、改革开放以来我国政府职能转变绩效分析

本文的绩效主要是指这些改革举措是否能够有效转变政府职能，是否符合国家治理现代化目标要求即是否符合治理的有效性与合法性。我国政府职能转变取得了一定成果，这是一个不争的事实。然而，我们又不得不承认我国政府职能与国家治理现代化要求还存在差距，政府职能转变依旧面临严峻挑战。

从治理结构上看，我们不断调整政府与市场和社会的关系，通过简政放权释放市场和社会的活力。但在当前简政放权的过程中，不仅要看放权的数量，更要看放权的质量，做到真正向市场放权，充分发挥社会力量的作用。同时，我们也要考虑到市场和社会能否接住这些权力，政府能否履行好其“监督职能”。在转变政府职能过程中，我们依旧面临着双重任务，即在向市场和社会放权过程中，缩小政府权力范围同时又增强政府能力。在现实生活中，管制型、运动式、高成本的“维稳”凸显政府能力的不强。此外，食品药品安全、生产安全和环境保护等民生领域的监管式微表明政府权力的缺位。也就是说，如果不建设一个小而强且高效的政府，势必会影响到国家治理的有效性。

在行政机构改革上，我们可以发现其改革基本上在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”“合并—分开—再合并—再分开”和行政权力“上收—下放—再上收—再下放”几个怪圈中循环，表现出严重的路径依赖。以往的行政机构改革并没有改变存在的部门主义、分散主义等现象以及权力部门化、部门利益化等问题，这就造成政府形成不了合力，降低了政府管理效率，严重影响治理的有效性。政府职能转变是一个系统性工程，各种治理工具必须相互耦合，形成具有内在一致性的系统。单独推进政府机构的优化与变革，无法实现政府职能转变，需要通过其他的制度安排，形成整体性改革方案。

从治理理念上看，构建服务型政府是我国政府改革追求的目标，其核心理念就是服务，这与国家治理现代化是一脉相承的。但是只注重强调服务理念，而忽视其他治理理念，难免会影响国家治理的合法性。还要凸显出公平正义、民主和法治等其他价值理念。法治是现代国家中规范政府职能最重要的制度安排，政府的一切权力都要在法律的轨道上有序运行。法治可以说是一种价值理念，也可以是一种治理手段，“法治作为约束行政主体、市场主体以及公民社会主体的最有效治理手段”。[11]在现代社会中，“民主最为有效地解决了现代国家的合法性问题”[12]，民主理念更多体现的是多元主体共同协商治理社会事务，增强社会共识，实现权力的共享和权力相互制约。所以，法治和民主的理念融入服务型政府是国家治理现代化的基本要求，也应该成为政府职能转变在治理理念上的突破口。

基于以上分析，可以看出我国政府职能转变一直追求着治理的有效性与合法性，但以追求治理的有效性为主，两者并没有形成均衡状态或者说政府职能转变遵循着“在有效性中累积合法性”逻辑。政府职能转变与国家治理的有效性和合法性要求存在很大差距或矛盾。

四、国家治理现代化背景下的政府职能转变

政府职能不是一成不变的，需要不断地进行解构和重构。在未来改革进程中，政府职能转变需要在国家治理现代化的整体框架下系统推进，以国家治理的有效性和合法性为目标和导向，在追求治理的有效性的同时，更要符合治理的合法性要求。

第一，优化治理结构，合理调整政府、市场和社会的职能边界，加强治理的有效性。在转变政府职能过程中必须明确政府与市场、社会的职能边界，各司其职，在合理分工的基础上培育多元主体共同合作的现代治理体系。具体而言，“市场在资源配置领域中起决定性作用，更好地发挥政府的作用”，我们既需要一个有效的市场，也需要一个强而有效的政府。“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府和政府取代市场的程度。”[13]在职能转变过程中，政府职能边界的设置要与市场发展相协调，政府要减少对微观经济领域的干预，发挥好“引导型职能”，更多地集中在建立市场和监督市场，培育现代化的市场经济体系。同样，在处理政府与社会关系时，政府不是处于主导性地位，而是要引导和促进社会组织的发展。在现代治理结构中，政府、市场和社会三者必须实现良性互动，否则无法达成国家治理的有效性的目标。

政府职能边界的调整意味着权力结构发生改变，政府必须真正向市场和社会放权，实现权力的共享。“政府职能转变的关键在于对行政权力格局的深层次的调整与制度设计，这是一个具有全局性、超前性、引领性、深刻性的制度创新问题。”[14]政府要形成明确的权力清单和责任清单，做到“法无授权不可为”和“法定责任必须为”。此外，行政管理体系内部要进行改革，构建完善决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调的运行机制，提高政府行政效率，进而增强国家治理的有效性。

第二，完善治理理念，赋予政府符合时代要求的价值理念，增强治理的合法性。“所有的公共事业都在自然地扩大，集体对提供新型的服务有不可抗拒的要求。一个社会越复杂，就越需要行政部门的服务，服务性的活动已经超过了控制性的活动。”[15]政府职能需要由原来的“管控”向“服务”转变。“后工业社会的高度复杂性和高度不确定性对政府的行动提出了更高的要求，需要通过行动来诠释公共性，需要让每一项来自于政府的行动、发生在政府中的行动以及由政府承担的行动都包含着公共性。”[16]所以，政府一切行动都要体现公共性，强调以人为本的理念，实现公共利益最大化，增强国家治理的合法性。

在国家治理现代化背景下，我们需要不断丰富政府职能转变过程中的价值理念。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想的首要价值一样。”[17]正义是评价合法性的价值标准，也是一套制度设计标准。“效率优先”的价值理念使社会矛盾冲突日益严重，警示政府职能转变要更加注重社会公平正义。但这并不意味着效率的价值理念应当丧失，而是应当被置于社会公平正义、民主和公共利益这一更广泛的框架体系之中。未来政府职能转变过程中要通过民主协商和良法实现善治。

第三，创新治理工具，灵活选择绩效最优的治理工具，提高政府治理能力。治理工具的创新，要符合国家治理的有效性与合法性原则，要根据现实情况选择绩效最优的治理工具，实现既定的治理目标。在计划经济时代，政府管理工具有行政手段、经济手段、法律手段等，但主要的是以“人治”手段为主，这与国家治理现代化进程相悖。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国的总目标，就是建设中国特色法治体系，建设社会主义法治国家。国家治理现代化离不开法治建设，法治也将成为政府职能转变的重要治理工具。这要求我们要运用法治思维和法治方式转变政府职能，转变政府职能必须于法有据。

萨拉蒙对政府治理工具进行了卓有成效的探讨，可以为我国政府职能转变提供借鉴经验。他将评价政府工具的标准归纳为五个方面:有效性、效率、公平性、可管理性、合法性和政治可行性，这与国家治理的有效性与合法性的要求相符合。在职能转变过程中政府应该减少对经济社会领域的直接干预，更多选择间接性治理工具。政府是公共产品和公共服务的提供者，并不意味着是公共产品公共服务的生产者，政府需要与市场和社会建立合作伙伴关系，共同提供优质的公共服务，这样可以提高自治性程度和可见性程度，亦可以保证其效率和公平性。在强制性程度上，政府一方面要对市场和社会放松管制，另一方面又要加强对市场和社会的监管。

治理结构、治理理念和治理工具是相辅相成的有机整体。在转变政府职能过程中，必须从整体进行建构，才能适应国家治理现代化进程中的各种挑战，增强国家治理的有效性与合法性。政府减少对市场和社会的不当干预，才能真正向市场和社会放权，才能不断调整政府、市场和社会的职能边界，从而完善政府治理结构，推动政府职能转变。

五、结语与讨论

本文将治理的有效性和合法性作为分析框架，探讨政府职能转变的有效性与合法性问题。就整体而言，我国政府职能转变的绩效是低的，与国家治理现代化要求相距甚远。

在国家治理现代化背景下，政府职能转变要多管齐下，要用治理现代化的改革逻辑追求国家治理的有效性与合法性。对此，在向现代政府职能转变的实践过程中，我们要在治理结构、治理理念和治理工具等方面整体建构，才能更好地促进政府职能转变，建立现代政府职能，推进国家治理现代化。